Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 313/19 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 18 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz nałożenia sankcji.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
[...] (dalej: strona, skarżący) w dniu 1 czerwca 2017 r. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB) oraz płatności ONW na rok 2017.
W gospodarstwie strony przeprowadzono kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Węgrowie decyzją z 14 czerwca 2018 r. odmówił stronie przyznania w zakresie: Jednolitej Płatności Obszarowej - 2017 i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Płatności redystrybucyjnej - 2017 i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Płatności dla młodych rolników - 2017 i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wszystkie ww. kwoty będą potrącane z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jednocześnie przyznano stronie płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia tej płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia.
Organ I instancji w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej (dodatkowej) i dla młodych rolników uzasadniając odmowę ich przyznania, i nakładając sankcje wskazał, że w odniesieniu do wszystkich tych płatności powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 wynosiła 8,14 ha zaś powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 1 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej.
Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie decyzją z 18 września 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie prawidłowo zastosowano przesłankę odmowy przyznania płatności z uwagi na fakt, że zmniejszenie płatności przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności, a mając na uwadze liczne rozbieżności stwierdzone w toku kontroli, prawidłowo dokonano wykluczeń z płatności działek rolnych zgodnie z powierzchniami przyjętymi przez organ w zaskarżonej decyzji. Działki rolne: A - 0,13 ha, B - 0,77 ha, C - 0,18 ha, D - 0,30 ha, E - 0,40 ha, F - 0,10 ha, G - 0,14 ha, I -1,50 ha wykluczone zostały w całości z uwagi na zaniechanie działalności rolniczej, ponieważ działki te porośnięte są chwastami wieloletnimi, występują na nich liczne zakrzaczenia. W odniesieniu do działek rolnych: H - zadeklarowana powierzchnia 0,76 ha wykluczono - 0,54 ha (w istocie 0,52 ha), z uwagi na zaniechanie działalności rolniczej, działka porośnięta chwastami wieloletnimi, wykryte nieużytki, J – zadeklarowana powierzchnia 0,65 ha wykluczono 0,38 ha, z uwagi na przedeklarowanie powierzchni względem stwierdzonej w toku kontroli, działka porośnięta chwastami wieloletnimi, występują liczne zakrzaczenia, samosiewki, K - powierzchnia zadeklarowana 3,21 wykluczono - 2,72 ha, z uwagi na zaniechanie działalności rolniczej, występują zakrzaczenia i nieużytki..
Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że płatności do działek rolnych przysługują wówczas, gdy są one położone na kwalifikujących się hektarach rozumianych jako wszelkie użytki rolne, które stanowią grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska lub uprawy trwałe. Jest niesporne, że skarżący we wniosku wskazał do płatności działki rolne położone na działkach ewidencyjnych, które to działki zostały zakwestionowane w toku przeprowadzonej kontroli terenowej w gospodarstwie rolnika, ze względu na ujawnione nieprawidłowości w postaci braku prowadzenia na nich działalności rolniczej na co wskazują liczne zakrzaczenia, wieloletnie chwasty, nieużytki co zostało zakwalifikowane jako nieprawidłowości w zakresie praktycznie wszystkich działek (DR18). Nie stwierdzono zatem na tych działkach upraw, co jest konieczne w świetle art. 67 ust.4 lit. a) rozporządzenia 1307/2013.
Jedynie w odniesieniu do części działek H, J i K stwierdzono prowadzenie działalności rolniczej, ponieważ części tych działek rolnych kwalifikowała się do płatności. W odniesieniu do zgłoszonych działek stwierdzenie licznych rozbieżności, jest prawidłowe i należy je rozumieć nie jako wiele różnych nieprawidłowości, lecz jako nieprawidłowości odnoszące się do wszystkich zgłoszonych działek rolnych, które skutkowały uznaniem różnic w zakresie zadeklarowanej i stwierdzonej ich powierzchni.
Sąd I instancji podkreślił, że organy nie kwestionowały faktu, że skarżący jest aktywnym rolnikiem ani też tego, że nie posiadał on gruntów rolnych wskazanych we wniosku do dopłat bezpośrednich na dzień 31 maja 2017 r. Zastrzeżenia organu dotyczyły jedynie faktu zaniechania prowadzenia na zgłoszonych działkach rolnych działalności rolniczej. Jakkolwiek skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu co do tego, że wynik kontroli jednoznacznie wykazał zaniechanie prowadzenia przez niego działalności rolniczej na zgłoszonych działkach, to jednak poza samym zakwestionowaniem stanowiska organów, w żaden sposób nie podważył on ustaleń wynikających z protokołu kontroli i stanowiska organu w ocenie tego dowodu. Twierdzenia skarżącego, co do niewłaściwie przeprowadzonej kontroli są gołosłowne i niczym nie poparte.
Sąd podał, że organy mając na uwadze okoliczność, że na działkach H, J, K stwierdzono odpowiednio 0,24 ha, 0,27 ha i 0,49 ha kwalifikujących się do płatności (łącznie 1 ha) trafnie przyjęły, że wobec zgłoszenia 8,14 ha wykluczeniu podlega 7,14 ha. Jeśli chodzi o działkę H, to we wniosku wskazano do płatności 0,76 ha a sama działka została określona jako leżąca w obrębie działek ewidencyjnych 43/4 (0,52 ha), i 43/3 (0,26ha). Do płatności przyjęto powierzchnię działki H położonej na działce ewidencyjnej 43/3, do której nie było uwag, zaś w odniesieniu do działki ewidencyjnej 43/4 skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu wskazał, że wpisał ją pomyłkowo i w dniu 7 czerwca 2018 r. wycofał ją.
Odnosząc się jeszcze do działki H Sąd zauważa, że organ II instancji pomyłkowo przyjął, że zakwestionowano w odniesieniu do niej 0,54 ha zamiast 0,52 ha, który to obszar leżący na działce ewidencyjnej 43/4 został wskazany przez skarżącego jako pomyłkowo zgłoszony i skorygowany. Organ nieprawidłowo również stwierdził, że w odniesieniu do całej działki H stwierdzono brak prowadzenia działalności rolniczej w sytuacji, gdy zastrzeżenie wynikające z kontroli dotyczyło m.in. zadeklarowania działki o powierzchni większej niż stwierdzona (0,68 ha - DR13+) i w sytuacji gdy do płatności przyjęto 0,24 ha leżące na działce ewidencyjnej 43/3, a wykluczono jedynie 0,52 ha. Pomyłka ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ w istocie w tej sytuacji przy przyjęciu do płatności w ramach tej działki 0,24 ha, łączna powierzchnia wszystkich działek rolnych, która kwalifikowała się do płatności została określona na 1 ha.
Ponieważ korekta wniosku w zakresie części działki H została dokonana przez skarżącego już po wezwaniu organu i po dacie kontroli na miejscu, zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, nie może to mieć znaczenia dla zmniejszenia zgłoszonej we wniosku powierzchni dla ewentualnych sankcji, które w sprawie musiały zostać wymierzone, i które zostały wymierzone w prawidłowej wysokości.
Zdaniem WSA obszar zatwierdzony to 1 ha, zaś obszar zgłoszony to 8,14 ha czyli różnica wynosi 7,14 ha, zatem należało odmówić przyznania pomocy w zakresie jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej i dla młodych rolników. Jeśli zaś chodzi o sankcje to organ wyliczył je jako 100% wartości kwot, które obliczono w oparciu o zgłoszony obszar (tj. 8,14 ha).
Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa).
[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 2 Konstytucji RP, tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem zasady in dubio pro tributario, poprzez podejmowanie działań zmierzających do wykazania nieprawidłowości skarżącego oraz tłumaczenia wszelkich wątpliwości na niekorzyść skarżącego,
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji nieuwzględnienia, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy postępowania, w sposób istotny wpływając na wynik sprawy,
- - naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez wybiórczą i sprzeczną z logiką oraz doświadczeniem życiowym ocenę materiału dowodowego,
- - naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie wzbudzający zaufania Strony do organów, a w szczególności podejmowanie działań zmierzających wyłącznie do wykazania, że działanie Strony było nieprawidłowe,
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Wynika ona z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest tylko w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naruszenie prawa przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i - ewentualnie - jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Powyższe wskazuje, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przypomnienie zasad dotyczących zgłaszania skargi kasacyjnej było konieczne zważywszy na konstrukcję rozpoznawanego środka zaskarżenia.
Podstawową nieprawidłowością sporządzonej skargi kasacyjnej jest to, że zarzuty sformułowane w jej osnowie w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., nie zostały powiązane z przepisami postępowania sądowoadministacyjnego czy też stosownymi przepisami procedury administracyjnej w sytuacji, gdy skarżący kwestionuje prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy. Takie same uwagi należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, które konkretnie przepisy prawa materialnego (poza art. 2 Konstytucji RP) zostały przez Sąd I instancji naruszone. Takie mankamenty skargi kasacyjnej w istocie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
Należy zauważyć, że przepis art. 145 p.p.s.a. określa uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego. Prawidłowa konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga, aby powyższy przepis powiązać z odpowiednimi przepisami prawa materialnego i procesowego. Dopiero wtedy możliwe jest wykazanie, że Sąd I instancji oddalając skargę, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez ich niezastosowanie, mimo że decyzja organu była wadliwa, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 176 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy określić, jakie błędy popełnił Sąd I instancji poprzez wskazanie konkretnych przepisów, które zostały naruszone. Przedstawienie jedynie ogólnych stwierdzeń o nieprawidłowościach nie pozwala na uwzględnienie tych zarzutów. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd skarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd – w odniesieniu do przepisów procesowych.
Ponadto zarzut naruszenia konkretnego przepisu zarówno regulującego prawo materialne, jak i normującego procedurę musi zawierać wskazanie na czym naruszenie danego przepisu polegało. Konkretny przepis, czy to o charakterze materialnym czy też procesowym, może być bowiem naruszony na wiele sposobów. Natomiast Sąd kasacyjny nie jest, jak to już wcześniej zauważono, uprawniony do wyręczania podmiotu składającego skargę kasacyjną w zakresie formułowania zarzutów kasacyjnych.
W jednym z wcześniejszych orzeczeń NSA stwierdził, że naruszone przepisy powinny być w skardze kasacyjnej – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – wskazane, jako podstawy kasacyjne, co oznacza obowiązek nie tylko ich literalnego wyliczenia, ale i określenia, na czym polegało ich naruszenie w ramach obu podstaw kasacyjnych, a w zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazanie, że ich uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na czym ono polegało (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1663/09, LEX nr 744340).
Przy czym elementem istotnym zarzutu procesowego, jak wyżej już zauważono, jest wskazanie zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Wypada zatem przedstawić poglądy NSA prezentowane na tle omawianego zagadnienia. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.
Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297).
Odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy, bez wskazania przepisów postępowania. których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należy zauważyć, że w podstawie kasacyjnej powiązano ten przepis z art. 2 Konstytucji RP, wskazując ogólnikowo na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem zasady in dubio pro tributario, poprzez podejmowanie działań zmierzających do wykazania nieprawidłowości skarżącego oraz tłumaczenia wszelkich wątpliwości na niekorzyść skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wyjaśnił w jaki sposób Sąd I instancji naruszył art. 2 Konstytucji PR.
Przypomnieć raz jeszcze trzeba, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymienia podstawy kasacyjne, w oparciu, o które można konstruować skargę kasacyjną. Należą do nich naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Brak tych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej uniemożliwia ocenę zasadności postanowionego zarzutu.
Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego także nie poddają się kontroli instancyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).