Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 2191/18

Uzasadnienie

Stosownie do art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658; dalej: nowela), jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 2 noweli, przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy (noweli) stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie.

W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą stosuje się dopiero do postępowań wszczętych już po dniu wejścia w życie noweli. Postępowanie przed sądem administracyjnym wszczęto skargą z dnia 19 lutego 2018 r. wniesioną do Sądu I instancji. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie nastąpiło zatem już po wejściu w życie noweli. W konsekwencji ma tu zastosowanie art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz wiąże się z koniecznością odniesienia się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Zgodnie bowiem z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać, między innymi, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podkreślić należy, że przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 92/18 oddalającego skargę na czynność Zarządu Województwa D. z dnia(...)stycznia 2018 r., nr (...)w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu skargę kasacyjną wniosła Fundacja Odbudowy (...)opierając zarzuty na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:
2. 1. błędną wykładnię opisu Kryterium merytorycznego ogólnego obligatoryjnego nr 3 pn. Zachowanie trwałości (dalej: Kryterium nr 3), wskazanego w Wyciągu z Kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez KM RPO WD 20f4-2020 (dalej: Kryteria wyboru), stanowiącym załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 Oś priorytetowa 4 Środowisko i zasoby, Działanie 4.3 Dziedzictwo kulturowe, Poddziałanie 4.3.1 Dziedzictwo kulturowe - konkursy horyzontalne - nabór na OSI nr naboru RPDS.04.03.O1-IZ00-02-113/16 (dalej: "Regulamin konkursu"), w zw. z pkt 7.10 ppkt I Rozdziału 7, Podrozdziału 7.10 Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020 wydanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 roku (dalej: Wytyczne) polegającą na przyjęciu, że:
3. - posiadanie przez Wnioskodawcę zasobów finansowych zapewniających utrzymanie Projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym powinno zostać uwiarygodnione poprzez załączenie do wniosku o dofinansowanie dokumentów w postaci wyciągów z rachunku bankowego czy też umów darowizny, podczas gdy wymóg taki nie wynika z opisu Kryterium nr 3, a zwłaszcza z wytycznych dotyczących dokonywania oceny tego kryterium wskazanych w karcie oceny merytorycznej, gdzie wprost wskazano, że weryfikacja spełnienia przedmiotowego kryterium powinna następować na podstawie studium wykonalności i jego załączników oraz złożonych przez wnioskodawcę oświadczeń do formularza wniosku o dofinansowanie;
4. - środki niezbędne do zrealizowania Projektu oraz bezpieczeństwo realizacji Projektu powinny zostać zabezpieczone w majątku Wnioskodawcy, podczas, gdy z opisu Kryterium nr 3 oraz Wytycznych wynika, że sprawdzane będzie wyłącznie, czy posiadane przez Wnioskodawcę zasoby finansowe zapewniają utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym (nieujemny skumulowany cash-flow w każdym roku odniesienia), zatem prawidłowa wykładania opisu Kryterium nr 3 powinna prowadzić do wniosku, że już wykazanie przez Wnioskodawcę nieujemnego skumulowanego cash-flow w każdym roku odniesienia (wykazanie salda większego bądź równego zeru we wszystkich latach odniesienia) jest równoznaczne z zapewnieniem zasobów finansowych pozwalających na utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym, niezależnie od tego czy zasoby finansowe, które zapewnił Wnioskodawca stanowią jego środki własne czy inne źródła finansowania;
5. - zapewnienia zasobów finansowych nie może stanowić przyszłe zabezpieczenie środków w postaci deklaracji darowizny złożonej przez osoby fizyczne lecz tylko zabezpieczenie istniejące i wykazane w dniu złożenia wniosku, podczas gdy z Wytycznych wynika tylko i wyłącznie, że Wnioskodawca powinien wykazać, że zasoby finansowe zostały zapewnione, bez odniesienia się do tego, czy te zasoby powinny być w majątku Wnioskodawcy na dzień złożenia wniosku, czy też mogą mu być fizycznie przekazane po uzyskaniu przez ten wniosek dofinansowania, zaś warunkiem uznania projektu za trwały finansowo jest wyłącznie wykazanie salda większego bądź równego zeru we wszystkich latach odniesienia;
6. - nie mogą stanowić zapewnienia zasobów finansowych niezbędnych do utrzymania Projektu deklaracje darowizny złożone przez osoby fizyczne, podczas gdy z opisu Kryterium nr 3 oraz Wytycznych nie wynika, że zasoby finansowe, które Wnioskodawca zapewnił muszą być na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie zabezpieczone w majątku Wnioskodawcy i nie mogą stanowić zabezpieczenia przyszłego, warunkowanego wynikami konkursu;
7. 2. błędną wykładnię pkt 6.11 Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 (dalej: lnstrukcja), polegającą na przyjęciu, że pomimo wymogu, przedłożenia dokumentów finansowych po wyborze projektu do dofinansowania, deklaracja Skarżącej o posiadanych zasobach finansowych powinna zostać w sposób właściwy udokumentowana na etapie składania wniosku o dofinansowanie, podczas gdy stwierdzenia takiego nie można wywieść z pkt 6.11 Instrukcji w którym wprost wskazano, że na etapie składania wniosku O dofinansowanie (...) nie wymaga się dołączania dokumentów finansowych potwierdzających zapewnienie środków finansowych (...). Wnioskodawca na tym etapie zobowiązany jest dołączyć oświadczenie, że dysponuje (...) finansową (...) zdolnością gwarantującą płynną i terminową realizację projektu.
8. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) poprzez oddalenie skargi i uznanie, że ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym wpływ na wynik oceny, a przede wszystkim przyjęcie, że:
9. - nie stanowi naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik oceny niewłaściwe uzasadnienia oceny pierwotnej Wniosku, podczas gdy to ocena pierwotna Projektu i jej wynik stanowi punkt wyjścia do dalszego procedowania z Projektem oraz stanowi podstawę do formułowania zarzutów protestu, a zatem wynik tej oceny powinien być skarżącej przekazany wraz z uzasadnieniem. Niezachowanie przez Organ tego wymogu stanowi zaś rażące naruszenie art. 46 ust. 3 ustawy Wdrożeniowej;
10. - nie stanowi naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik oceny uzupełnienie oceny pierwotnej na etapie rozstrzygania protestu o inne jeszcze nieprawidłowości, podczas gdy z art. 57 ustawy wdrożeniowej wprost wynika, że organ może rozstrzygnąć protest tylko i wyłącznie w odniesieniu do kryteriów i zarzutów podniesionych w jego treści a odnoszących się do zarzutów podniesionych w ocenie pierwotnej. Każde zatem uzupełnienie tych zarzutów na etapie rozstrzygania protestu wyłącza prawo Wnioskodawcy do zaskarżenia nowych zarzutów, co stanowi rażące naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i stanowi wpływ na wynik dokonanej przez organ oceny;
11. - nie stanowi naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik oceny dokonanie przez organ oceny z naruszeniem Kryterium nr 3 i jego znaczenia oraz zasad konkursu wynikających z dokumentacji konkursowej, a przede wszystkim formułowanie wobec skarżącej wymogów z tej dokumentacji niewynikających, co stanowi rażące naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W pierwszej kolejności należy wskazać na niezasadność zarzutu błędnej wykładni opisu Kryterium merytorycznego ogólnego obligatoryjnego nr 3 pn. Zachowanie trwałości (dalej: Kryterium nr 3). Zgodnie z treścią definicji kryterium merytorycznego ogólnego obligatoryjnego nr 3 "Zachowanie trwałości" - "W ramach kryterium będzie sprawdzane czy posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe zapewniają utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym (nieujemny skumulowany cash-flow w każdym okresie odniesienia)".

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tego aktu prawnego podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji.

Skoro ustawodawca zbiór norm regulujących realizację programu operacyjnego określił mianem systemu, zasadne jest przyjęcie stanowiska, że normy te powinny stanowić spójną całość, którą charakteryzuje w szczególności niesprzeczność.

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że brzmienie opisu kryterium nr 3 nie nasuwa wątpliwości co do tego, że we wniosku należało przede wszystkim jednoznacznie wskazać posiadane zasoby finansowe które zapewniają utrzymanie projektu w okresie trwałości. Zatem, uwzględniając wskazany powyżej aspekt systemowy, mając na uwadze opis kryterium nr 3 Sąd ten nie dokonał również naruszenia pkt 7.10 ppkt I Rozdziału 7, Podrozdziału 7.10 Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że z kryterium nr 3 wiązało się posiadanie zasobów finansowych w momencie składania wniosku oraz jego oceny, a nie przyszłości. Tak rozumianemu kryterium nr 3 powinna być podporządkowana w szczególności wykładnia pkt 7.10 ppkt I Rozdziału 7, Podrozdziału 7.10 Wytycznych odnosząca się do kwestii trwałości finansowej.

Nie jest również zasadny zarzut błędnej wykładni pkt 6.11 Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020. Trafnie Sąd I instancji stwierdził, że treść pkt 6.11 Instrukcji wypełniania wniosku, w połączeniu z innymi regulacjami dotyczącymi przedmiotowego projektu, nie oznacza, iż wnioskodawca nie musi dysponować dokumentami potwierdzającymi posiadanie środków finansowych na realizację projektu. Natomiast oświadczenie w przedmiocie darowizny złożone przez stronę nie można uznać za taki dokument. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie ponadto dodać, że oświadczenie to nie świadczy o posiadaniu zasobów finansowych, ale co najwyżej świadczy o pewnym prawdopodobieństwie ich posiadania w przyszłości.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W pierwszej części zarzutów naruszenia procedury wskazane powyżej zarzuty powiązano z naruszeniem art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. W skardze kasacyjnej autor wskazał, że informacje o ocenie umożliwiające stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny zawierają wyłącznie karty ocen, które są jednak wzajemnie sprzeczne.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy dojść do wniosku, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wskazane wyżej naruszenie norm prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Owszem wskazano na istnienie naruszenia art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, czego Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, jednakże w tym zakresie niekompletność zarzutu skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia w istocie nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dodać również należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnie, na czym polegała wewnętrzna sprzeczność we wskazanych kartach ocen zawierających uzasadnienie ocen, co również ograniczyło zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W drugiej części zarzutów naruszenia procedury wskazane powyżej zarzuty powiązano z naruszeniem art. 57 ustawy wdrożeniowej, zgodne z którym właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od dnia jego otrzymania, co oznacza, że organ może rozstrzygnąć protest tylko i wyłącznie w odniesieniu do kryteriów i zarzutów podniesionych w jego treści a odnoszących się do zarzutów podniesionych w ocenie pierwotnej. Zauważyć jednak należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, konkretnie o jakie to "inne nieprawidłowości" została uzupełniona ocena na etapie rozstrzygnięcia protestu. Taki stan rzeczy również ogranicza dokonanie kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.). Na koszty postępowania składa się kwota 240 zł za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną.