Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1349/17, odrzucił skargę [A] Sp. z o.o. w Z. na wynik kontroli Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie prawidłowości rozliczenia dotacji.
Sąd I instancji przyjął, że zaskarżony przez spółkę wynik kontroli nie jest decyzją ani postanowieniem; nie mieści się także w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). WSA wskazał, że wynik kontroli może być czynnością z zakresu administracji publicznej, o ile dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jeżeli jednak wynik kontroli wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, to nie podlega on zaskarżeniu. Ustalenia kontroli nie kreują bowiem nowej sytuacji prawnej.
WSA wskazał ponadto, że w rozpoznawanej sprawie protokół kontroli został wydany na podstawie art. 90 ust. 3e i 3f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2018 r.; dalej: u.s.o.), zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego, o kutych mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a – dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji.
Zdaniem Sądu, z powyższych przepisów wynika jedynie możliwość dokonania kontroli oraz jej zakres. Nie wynika natomiast, by wynik kontroli był aktem administracyjnym, którym nakłada się określony, indywidualny obowiązek. Obowiązek zwrotu dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem wynika z treści art. 252 w zw. z art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077; dalej: u.f.p.) na podstawie decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.).
Sąd I instancji uznał, że organ kontroli w zaskarżonym akcie nie nałożył na skarżącą w sposób władczy żadnych obowiązków. Analiza treści tego dokumentu wskazuje, że nie stanowi on podstawy do dochodzenia należności w nim wskazanej, ani tytułu wykonawczego związanego z sankcjonowanym dochodzeniem roszczenia. Samo wskazanie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi oraz wskazanie terminu nie powodują postawienia w stan wymagalności wskazanej kwoty ani naliczenia od niej odsetek. Co więcej, organ poinformował stronę, ze brak zwrotu dotacji we wskazanym terminie spowoduje wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie. Dopiero wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie nienależnie pobranej dotacji może być przedmiotem kontroli sądowej na mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła [A] Sp. z o.o. w Z., wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 252 ust. 1 pkt 3 i art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 4 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sam fakt wskazania kwoty dotacji podlegającej zwrotowi oraz terminu dokonania zwrotu nie powoduje postawienia w stan wymagalności wskazanej kwoty, jak również nie umożliwia naliczenia od niej odsetek;
- b) art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; dalej: o.p.) w zw. z art. 67 § 1 u.f.p. oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez ich niezastosowanie skutkujące uznaniem, że zawarte w protokole kontroli ustalenia nie kształtują stanu prawnego, podczas gdy z chwilą sporządzenia wyników kontroli (protokołu kontroli) dochodzi do stwierdzenia okoliczności, takich jak pobranie dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości, powodując powstanie niepodatkowej należności budżetowej;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188; dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1 i 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, w sytuacji gdy wynik kontroli zawartej w protokole kontroli, określający podlegającą zwrotowi kwotę dotacji nienależnej lub pobranej w nadmiernej wysokości, a także zakreślający 15-dniowy termin na dokonanie tego zwrotu, stanowi czynność oraz akt podlegający kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
- b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 4, art. 58 § 1 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na wynik kontroli zawarty w protokole kontroli jako niedopuszczalnej z uwagi na błędne przyjęcie, że z treści wyniku kontroli nie wynika władcze nałożenie na skarżącą określonych obowiązków, w sytuacji gdy za władczą ingerencję organu kontroli należy uznać zamieszczone w wyniku kontroli kwoty dotacji nienależnej lub pobranej w nadmiernej wysokości oraz terminu ich zwrotu, prowadzące do powstania wymagalnej niepodatkowej należności budżetowej na podstawie art. 21 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 67 § 1 u.f.p. oraz art. 252 ust. 1 i 6 u.f.p.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest protokół kontroli Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia [...] czerwca 2017 r. sporządzony na podstawie § 8 ust. 1 uchwały nr XIV/243/2015 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Bielsko-Biała przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż Miasto Bielsko-Biała, a także trybu i zakresu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu Miasta Bielsko-Biała oraz art. 90 ust. 3e i 3f ustawy o systemie oświaty.
Zgodnie z § 8 ust. 1 ww. uchwały zakres przedmiotowej kontroli obejmuje: 1) sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w informacjach, o których mowa w § 5 ust. 5 i ust. 6 uchwały oraz 2) sprawdzenie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 80 ust. 3d oraz art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.
W ocenie NSA, zawarte w zaskarżonym akcie stwierdzenie, że "kwotę 285 556,07 zł, na którą składają się:
- - dotacja pobrana nienależnie kwocie 280 192,82 zł,
- - dotacja pobrana w nadmiernej wysokości w kwocie 5363,25 zł wraz zależnymi odsetkami należy zwrócić w ciągu 15 dni od dnia doręczenia niniejszego protokołu na rachunek bankowy Miejskiego Zarządu Oświaty w Bielsku-Białej (...). W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w powyższym terminie zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w tej sprawie" nie nakłada na skarżącą obowiązku, lecz jedynie możliwość zapłaty wskazanej w zawiadomieniu kwoty na zasadzie dobrowolności.
Protokół kontroli kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/16 oraz z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1513/15). Po wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie oraz po wydaniu decyzji administracyjnej, z którą strona się nie zgadza, możliwe jest kwestionowanie wszelkich ustaleń faktycznych, w tym także tych wynikających z protokołu kontroli, o ile zostaną przez organ przyjęte, w tym także kwestii wysokości i sposobu naliczania odsetek. Podkreślić w tym miejscu należy, że dopiero ewentualne wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu dotacji będzie rodziło po stronie skarżącej z jednej strony obowiązek dokonania tego zwrotu, z drugiej zaś uprawnienie do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego.
W związku z powyższym należało uznać, że zawiadomienie zawarte w protokole kontroli nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji trafnie zatem uznał, że skarga na wynik kontroli podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).