Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2019 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 323/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę P. M. wspólnika spółki cywilnej A (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
Sąd pierwszej instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan faktyczny.
1.1. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie "K.p.a.") w związku ze złożonym przez spółkę cywilną A zażaleniem stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania, w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 wydane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach. Z akt sprawy wynika, że spółka cywilna A w dniu [...] maja 2011 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz o przyznanie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). We wniosku zadeklarowała grunty rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych 16,63 ha do jednolitej płatności obszarowej (JPO). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach, działając jako organ I instancji, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. umorzył postępowanie z uwagi na brak podmiotowości prawnej po stronie spółki cywilnej.
W dniu [...] maja 2012 r. została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwała, o sygn. akt II GPS 2/12, w przedmiocie podmiotowości spółki cywilnej na gruncie przepisów dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i PROW.
W dniu [...] listopada 2018 r. Strona wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia innego postępowania administracyjnego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Na powyższe orzeczenie A s.c. wniosła zażalenie, zarzucając naruszenie art. 97 § 2 oraz art. 101 K.p.a.
Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie stwierdził niedopuszczalność zażalenia uznając, że orzeczenie organu I instancji jest postanowieniem, na które nie służy zażalenie i strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, w oparciu o art. 142 K.p.a. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 101 § 3 K.p.a. i przyjął, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. W konsekwencji uznano, że zażalenie wniesione przez spółkę cywilną musi zostać uznane za niedopuszczalne. Zaznaczono, że postanowienie organu I instancji zawierało stosowne pouczenie o możliwości zaskarżenia tylko w odwołaniu od decyzji, zgodnie z art. 142 K.p.a.
- 1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku oddalił skargę na postanowienie organu odwoławczego oznaczając jako Stronę skarżącą "P. M. wspólnika spółki cywilnej A". W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pod rządami art. 101 § 3 K.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przy czym strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 K.p.a. strona może powyższe postanowienie kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego.
- 2.1. Strona, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz uchybienie przepisom postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 101 § 3 K.p.a. w jego materialnym aspekcie poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
- 2) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 i art. 101 § 3 K.p.a. w związku z art. 119 pkt 3 oraz art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 101 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię oraz błędne zastosowanie, tj. niezasadne oddalenie skargi;
- 3) art. 134 poprzez niewłaściwą wykładnię oraz zastosowaniem art. 101 § 3 K.p.a.;
- 4) art. 101 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że na zaskarżone postanowienie nie przysługiwało Stronie zażalenie;
- 5) art. 135 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 98 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i akceptację braku zawieszenia postępowania przez organy z urzędu.
Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji, albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
- 2.2. Organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną Strony.
- 2.3. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
- 3. Skarga kasacyjna okazała się zasadna z przyczyn innych aniżeli w niej podniesione.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przy czym w analizowanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł okoliczności, na które nie zwrócił uwagi autor skargi kasacyjnej, a które wskazują na przesłanki nieważności postępowania, jakie przewidziano w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności postępowania wymienione zostały § 2 powyższego artykułu i brane są przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu, bez względu na to czy skarga kasacyjna zawiera zarzuty w tym względzie, czy też nie. Wychodząc poza zakres związania podstawami skargi kasacyjnej, kontrolą instancyjną objęto przesłanki związane ze stroną podmiotową zaskarżonego orzeczenia.
3.1. Analiza akt rozpatrywanej sprawy ujawniła bowiem, że wydanie zaskarżonego wyroku przez WSA w Warszawie nastąpiło w warunkach nieważności postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie doszło do naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 ab initio P.p.s.a. Zgodnie z treścią tej regulacji, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej. Zdolność sądową przed sądem administracyjnym posiada podmiot, na który organ administracji nałożył obowiązek, nawet jeżeli nie posiada on osobowości prawnej. Do tego rodzaju podmiotów zaliczyć należy w szczególności spółkę cywilną, bo w odróżnieniu od stosunków prawa prywatnego – może ona stać się podmiotem obowiązku publicznoprawnego. Powyższe wynika jednoznacznie z przepisów art. 25 § 3, art. 32 i art. 50 § 1 P.p.s.a.
Zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. zostało skierowane do A s.c., czyli stroną postępowania administracyjnego była spółka cywilna. Również skargę do WSA w Warszawie złożyła spółka cywilna A, której jednym ze wspólników był P. M. Z akt sprawy nie wynika, aby spółka cywilna w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji została rozwiązana. Natomiast w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie wskazał, że rozpoznał sprawę "ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej A". Powyższe oznaczenie Strony skarżącej pozostaje w sprzeczności z danymi wynikającymi z akt sprawy. Nie sposób bowiem ustalić, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyznał jednemu tylko ze wspólników spółki cywilnej odrębną zdolność sądową, pozbawiając w istocie spółkę cywilną statusu strony postępowania przed WSA w Warszawie.
3.2. Z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., o sygn. akt II GPS 2/12, w przedmiocie podmiotowości spółki cywilnej na gruncie przepisów dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i PROW, wynika, że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.) przysługuje spółce cywilnej.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji winien wyjaśnić i prawidłowo oznaczyć w orzeczeniu stronę postępowania jako stronę skarżącą, która posiada zdolność sądową. Okoliczność, że w imieniu spółki cywilnej działali przed Sądem pierwszej instancji wspólnicy nie oznacza, że A s.c. przestała być stroną postępowania sądowego. Jak stanowi art. 25 § 3 P.p.s.a. zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Do tego rodzaju podmiotów zaliczyć należy także spółkę cywilną.
Reasumując skoro zaskarżone do WSA w Warszawie postanowienie organu II instancji zostało wydane w stosunku do spółki cywilnej i spółka ta wniosła skargę na owo rozstrzygnięcie, to za wadliwe uznać należy oznaczenie w zaskarżonym wyroku, jako strony postępowania sądowego, tylko jednego ze wspólników tej spółki. O ile poza sporem pozostaje zdolność do czynności prawnych wspólnika spółki cywilnej, to jednak nie posiadał on samodzielnej zdolności sądowej na gruncie niniejszej sprawy. Okoliczność ta skutkowała wystąpieniem wady wskazującej na nieważność postępowania sądowego, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Z tego też powodu wyrok Sądu pierwszej instancji podlegał uchyleniu, a sprawa – przekazaniu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
3.3. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wobec ujawnionej wady procesowej rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest niemożliwe.
Stosownie do art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, kiedy wyrok został uchylony z przyczyn innych niż wskazane w skardze kasacyjnej i organ nie powinien być obciążany zwrotem kosztów postępowania kasacyjnego.
M. Bejgerowska M. Grzelak J. Wegner