Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2399/21 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. spółka komandytowa w P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.
[A.] Sp. z o.o. spółka komandytowa w P. wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie wymienionej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i w związku z tym zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 183 § 1 i art 184 p.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku z przekroczeniem zakresu związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1572/20, albowiem w wyroku tym nie sformułowano jednoznacznie co do oznaczenia chwili, od której biegnie siedmiodniowy termin na rozpoznanie zażalenia, o którym mowa art. 59 ust. 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm., dalej jako "p.p.");
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 9 zd. 2 p.p. poprzez przyjęcie, że wymieniony w tym ostatnim przepisie termin należy liczyć od dnia, w którym zażalenie na postanowienie kontynuowania czynności kontrolnych wpłynie do organu wyższego stopnia;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 1 p.p. poprzez:
- a) przyjęcie, że czynności podejmowane w dniu [...] października 2019 r. przez inspektorów kontroli ZUS wobec K. S. nie stanowiły czynności kontrolnych w rozumieniu tego drugiego przepisu;
- b) oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia;
Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz umorzenie postępowania wywołanego sprzeciwem z dnia 28 października 2018 r., ewentualnie o przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, odroczenie rozprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości o treści:
"Czy termin wymieniony w art. 59 ust 9 u.p.p. należy liczyć od dnia, w którym zażalenie na postanowienie kontynuowania czynności kontrolnych wpłynie do organu kontroli, czy też od dnia, w którym wpłynie ono do organu wyższego stopnia?"
- - wniesienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o następującej treści:
"Czy przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmujący przy ponownym rozpoznaniu sprawy, z wyłączeniem wypadku zmiany stanu prawnego: (i) związanie sądu, któremu sprawa została przekazana, "wykładnią prawa" dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz (ii) brak możliwości oparcia skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest zgodny:
- a) z art. 2 i z art. 10 Konstytucji RP,
- b) z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej,
- c) z art. 6 i art. 13 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności,
- d) z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP;
Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej, zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1572/20 Sąd ten wypowiedział się co do oznaczenia chwili, od której biegnie siedmiodniowy termin na rozpatrzenie zażalenia, o którym mowa w art. 59 ust. 9 p.p. Otóż na stronie 8 uzasadnienia tego wyroku wskazano, że "(...) Pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy przepisu art. 66 ust. 5 u.s.u.s. spowodowało, że Sąd I instancji wysnuł nietrafny wniosek, że "... termin 7 dni do rozpatrzenia zażalenia powinien być liczony od daty jego wniesienia do ZUS.".
W konsekwencji czego WSA błędnie przyjął, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 59 ust. 9 i 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców, co obligowało Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego."
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie ponadto wskazać, że jeżeli nawet przyjąć, iż Sąd I instancji z przekroczeniem wykładni dokonanej przez NSA w ww. wyroku z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1572/20 doszedł do wniosku, że termin na rozpatrzenie zażalenia określony w art. 59 ust. 9 p.p. należy liczyć od dnia wpływu zażalenia do tego organu, to stanowisko takie znajduje pełną aprobatę.
Powyższy wniosek wiąże się z niezasadnością kolejnego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej.
Ponadto z całą stanowczością Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że w tej sprawie Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę nie dokonał wykładni art. 59 ust. 9 p.p. w sposób sprzeczny z wykładnią dokonaną przez NSA w ww. wyroku z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1572/20.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie również podkreślić, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Skoro zaś w tej sprawie, jak już wskazano, Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę nie dokonał wykładni art. 59 ust. 9 p.p. w sposób sprzeczny z wykładnią dokonaną przez NSA w ww. wyroku z dnia 18 grudnia 2020 r. I GSK 1572/20, nie zaistniały przesłanki do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. W tej sprawie rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest w żaden sposób uzależnione od uprzedniej odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne.
Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 9 p.p. na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;
2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 10 p.p. nierozpatrzenie zażalenia w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Nadto zgodnie z regulacją art. 59 ust. 16 p.p. do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi o zastosowaniu wprost przepisów tego kodeksu w takim zakresie, w jakim przepisy art. 59 ust. 6, 7 i 9, nie zawierają regulacji umożliwiających właściwe stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia wobec podjęcia i wykonywania czynności kontroli. W zakresie tej materii należy, zatem odwołać się do całego trybu wnoszenia i rozpoznawania zażaleń w postępowaniu administracyjnym. Te kwestie zostały pominięte w ustawie Prawo przedsiębiorców. Na tej więc zasadzie, stosownie do art. 129 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Ma wobec tego zastosowanie art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie), wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132 k.p.a. W omawianym zakresie objętym powyższą regulacją przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadzają odmiennych rozwiązań. Organ kontroli, do którego wpływa zażalenie ma obowiązek rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości wydania nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości zawarte w zażaleniu żądanie strony. Jeżeli z tej możliwości nie skorzysta, zobowiązany jest, tak jak art. 133 k.p.a., we wskazanym terminie przesłać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 59 ust. 9 p.p., zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, tj. wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia. W konsekwencji naruszenie tej zasady i przekroczenie 7 dniowego terminu wywołuje skutki prawne określone w art. 59 ust. 10 p.p.
Wyżej wymienione stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyrokach z 20.05.2020 r., sygn. akt I GSK 1790/19 oraz z 9.12.2020 r., sygn. akt I GSK 992/20 i zasługuje na pełną aprobatę również w tej sprawie. Ponadto stanowisko zbieżne było prezentowane już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do analogicznie brzmiących przepisów art. 84c ust. 10 i 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zob. np. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 345/10).
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że na gruncie wykładani art. 59 ust. 9 p.p. nie pojawiło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, co mogłoby stanowić przesłankę do wystąpienia przez ten Sąd z zagadnieniem prawnym do rozstrzygnięcia w składzie siedmiu sędziów NSA.
Również niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Zarzucono tu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 1 p.p.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.p. czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przybyli do Spółki inspektorzy podjęli jedynie próbę skontaktowania się z osobą upoważnioną do reprezentowania płatnika. Natomiast przeprowadzona rozmowa z zastaną na miejscu osobą na okoliczność ustalenia, czy w siedzibie płatnika składek jest osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek nie może być traktowana jako czynności wznowienia i podjęcia wykonywanych czynności kontrolnych, co znajduje potwierdzenie w treści opisanych w notatce służbowej. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje w tym przypadku w istocie ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy wykazując, że w tym przypadku przeprowadzono faktycznie czynności kontrolne. Warto jednak zauważyć, że w tym zakresie brak jest w skardze kasacyjnej jakichkolwiek zarzutów odnoszących się bezpośrednio do materii związanej z kwestionowaniem ustaleń faktycznych dokonywanych przez organ administracyjny w sprawie.
Niewątpliwie zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 1 p.p. nie sposób skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych organu administracyjnego, zgodnie z którymi czynności dokonywane przez organ w dniu 29 sierpnia 2019 r. w siedzibie kontrolowanego nie miały charakteru czynności kontrolnych. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej na podstawie art. 183 p.p.s.a., nie mógł dokonać weryfikacji ustaleń w zakresie stanu faktycznego dokonanych przez organy administracyjne i zaaprobowanych przez Sąd I instancji.
Tym samym skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).