Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 33/20 oddalił skargę M. Z. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.
Od przedmiotowego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata wyznaczonego z urzędu, złożył skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1, art. 174, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8 art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2019 r., poz. 299, ze zm., dalej u.s.r.), poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy w sprawie miało miejsce nienależyte wyjaśnienie faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy poprzez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, a tym samym brak ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego oraz jego możliwości płatniczych skutkujące niezasadnym uznaniem, iż w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzą wobec skarżącego przesłanki do umorzenia należności wobec KRUS, wskazane w przepisie art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.s.r.
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. polegające na nierozważeniu w sposób wnikliwy i wszechstronny całego materiału dowodowego zebranego sprawie oraz dokonanie jego oceny w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co skutkowało nierozważeniem całokształtu sytuacji zobowiązanego i niezasadnym uznaniem, iż w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzą wobec skarżącego przesłanki do umorzenia należności wobec KRUS, wskazane w przepisie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- 1. art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy możliwości płatnicze skarżącego w zupełności uzasadniają interes obywatela, który w okolicznościach sprawy w sposób znaczący przeważa nad interesem fiskalnym państwa i uzasadnia zastosowanie ulgi w postaci wnioskowanego umorzenia należności.
Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku uznania, iż zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz na zasądzenie rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami jak również zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie opłaconej ani w całości ani w części.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach dlatego też podlega oddaleniu.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
W ramach zarzutów procesowych skarżący sformułował szereg zastrzeżeń pod adresem postępowania dowodowego, które przeprowadzone zostało przez organy i ocenione przez Sąd pierwszej instancji za zgodne z obowiązującymi zasadami. W zakresie natomiast przepisu prawa materialnego, a konkretnie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (u.s.r), postawił zarzut, jego niezastosowania w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie, jego możliwości płatnicze w zupełności uzasadniają interes obywatela, który w okolicznościach sprawy w sposób znaczący przeważa nad interesem fiskalnym państwa. Wskazał, że sytuacją uzasadniającą istnienie po jego stronie ważnego interesu w umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. jest niemożność opłacenia składek ze względu na brak środków finansowych.
Wobec tak sformułowanych zarzutów kasacyjnych należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części.
W sprawie toczącej się z wniosku skarżącego o umorzenie należności nie ma natomiast zastosowania drugi z trybów umorzenia należności z tytułu składek – z urzędu – w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 41 ust. 2 u.s.r.).
Sposób interpretacji pojęcia "ważnego interesu zainteresowanego" na gruncie art. 41 ust. 1 pkt 1u.s.r. był przedmiotem licznych orzeczeń sądów. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem w tej kwestii ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuacje materialną ubezpieczonego istnieje wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami egzystencjalnymi zobowiązanego istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawowych potrzeb życiowych (por. m.in. wyrok NSA z 14 grudnia 2010 r.; II GSK 1061/09; LEX nr 746053; wyrok WSA w Szczecinie z 29 czerwca 2010 r., I SA/Sz 236/10, LEX nr 648374). W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że ważny interes charakteryzuje się nieprzewidywalnością i niezależnością od sposobu postępowania podatnika. Występuje w sytuacjach szczególnych, w których niemożność uregulowania należności spowodowana jest przypadkami losowymi, takimi jak: klęski żywiołowe powodujące utratę majątku, trwała niezdolność zarobkowania wywołana chorobą, kalectwo.
Przez ważny interes podatnika należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika (por. wyrok WSA w Kielcach z 15 września 2011 r., I SA/Ke 350/11, LEX nr 966058).
Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru przez organ określonego kierunku rozstrzygnięcia jednak dopiero po ustaleniu istnienia wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli żadna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. Z kolei, wykazanie istnienia wymaganych przesłanek pozwala organowi na zastosowanie ulgi, jednakże nie jest to równoznaczne z obowiązkiem jej przyznania (por. wyrok WSA w Białymstoku z 5 maja 2010 r., I SA/Bk 124/10, LEX nr 673077).
Swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny.
Ustawowe przesłanki umorzenia należności nie odnoszą się w żaden sposób do okoliczności powstania zaległości (czy powstały z winy zainteresowanego, czy też nie), lecz jedynie do oceny aktualnych (w chwili wydawania decyzji w przedmiocie umorzenia) możliwości płatniczych zainteresowanego, z uwzględnieniem elementu ochrony interesu publicznego, który wyraża się w ochronie stabilności systemu ubezpieczeń społecznych, co nakazuje egzekwowanie zaległych należności.
Kontrola tego rodzaju decyzji przez sąd administracyjny opiera się na badaniu, czy organ prawidłowo zastosował przepisy dotyczące umarzania należności, tj. art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., a zatem czy prawidłowo ustalił możliwości płatnicze wnioskodawcy i czy rozważył relację pomiędzy interesem wnioskodawcy a interesem publicznym (stanem finansów systemu ubezpieczeń społecznych). Celem postępowania dowodowego było więc zbadanie przez organ administracji sytuacji majątkowej skarżącego, a przez to ustalenie, czy zaistniała przesłanka ważnego interesu wnioskodawcy wskazana art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Uznaniowy charakter decyzji dotyczącej umorzenia nienależnie pobranych należności nie zwalnia organu administracji od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie dokonał kontroli działalności organu prawidłowo uznając, że organ ustalając oraz oceniając zgromadzony materiał dowodowy nie naruszył przepisów procedury administracyjnej wskazanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgromadzone akta sprawy, jak i treść uzasadnienia wydanych decyzji wskazują, że organ administracji wypełnił wskazane wyżej obowiązki dotyczące postępowania dowodowego. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego kasacyjnie, że organ nie poczynił ustaleń w jakim dokładnie zakresie skarżący kasacyjnie korzysta z pomocy rodziny w bieżącym swoim utrzymaniu oraz odnośnie jego warunków bytowych. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji, skarżący – poprzez swojego pełnomocnika tj. brata M. odmówił organowi pozwolenia na przeprowadzenie wizytacji w miejscu zamieszkania skarżącego.
Ówczesny pełnomocnik skarżącego kasacyjnie stwierdził telefonicznie, że nie wnosi o żadnych uwag i dokumentów do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w tej sytuacji trafnie uczynił opierając się dotychczasowych informacjach uzyskanych w toku wcześniejszych wizytacji, przeprowadzanych w związku z licznymi wnioskami skarżącego o umorzenie należności. Skarga kasacyjna nie podważa skutecznie okoliczności takich jak posiadanie przez skarżącego stałego źródła dochodu w postaci świadczenia emerytalnego z KRUS, dodatkowo świadczenia opiekuńczego od października 2019r., dodatku pielęgnacyjnego.
Skarżący kasacyjnie jest ponadto właścicielem gospodarstwa rolnego, które wydzierżawił nieodpłatnie synowi, nie ma nikogo na utrzymaniu, jego dwaj synowie są dorośli, samodzielni. Pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z wymienionymi synami a także korzysta z pomocy brata w pokryciu kosztów swojego utrzymania i leczenia. Tym samym należy uznać, że w zakresie dowodowym organ przeprowadził postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy – w możliwym do tego zakresie. Jak wynika z akt sprawy, zadłużenie skarżącego kasacyjnie powstało w efekcie wieloletniego (od 2013 r. nie regulowania obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne, chociaż uzyskiwał znaczne dochody korzystając z dopłat rolniczych. Jak się okazuje, dopłaty rolnicze były przekazywane na konto wskazane przez skarżącego, które nie było jego rachunkiem, a kontem jego brata M. Z. W efekcie, wdrożone w 2011 r. wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne.
Tym niemniej, jak wynika z akt sprawy, kilkukrotnie skarżącemu była udzielana pomoc w postaci umorzenia zaległych należności, uwzględniając m.in. argumenty skarżącego, że wychowuje dwóch niepełnoletnich synów. Organ uwzględniał także wnioski skarżącego o rozkładanie na raty zaległych należności. Pomimo to, skarżący nadal unikał spłacania zadłużenia, chociaż miał możliwości ku temu. Okres objęty wnioskiem obejmuje kwiecień 2001 r. do września 2013 r., a kwota o którą wnioskuje skarżący to 19 376,53 zł na którą składają się składki 12.293,53 zł oraz odsetki 7083 zł. Należy dodać, że ze względu na niepodejmowanie przez skarżącego spłaty zadłużenia Kasa zabezpieczyła wpisami hipotekę za zaległość za okres styczeń 1995 r. – kwiecień 2005 r., oraz od kwietnia 2005 r. do 3.09.2005 r. Niewątpliwie aktualnie sytuacja zdrowotna skarżącego kasacyjnie jest trudna, czego nie kwestionuje organ. Tym niemniej została ona wzięta pod uwagę w toku aktualnego postępowania o umorzenie należności i oceniona wespół z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie.
Trafnie wskazał Sąd I instancji kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ "może" uwzględnić wniosek umorzeniowy, wskazuje, iż decyzja Prezesa KRUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Orzekając w konkretnej sprawie organ może więc, a nie musi umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie ocenił, że organ odmawiając umorzenia wnioskowanych należności nie wykroczył poza granice uznania administracyjnego. Według NSA, rację ma Sąd I instancji, że dokonany przez organ wybór rozstrzygnięcia nie był dowolny i wynikał z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę.
Podkreślić bowiem trzeba, że ZUS wyjaśnił z czego wywodzi, iż opłacenie należności z tytułu składek z dochodu, z którego utrzymuje się jedynie skarżący, w wysokości netto 678,88 zł (nie licząc dodatkowych świadczeń finansowych przyznanych stronie z tytułu stanu zdrowia) nie pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W skardze kasacyjnej zarzucono, iż w sprawie pochopnie przyjęto, że strona może uzyskiwać dochód z dzierżawy, bez poczynienia stosownych ustaleń, czy wydzierżawienie gospodarstwa daje skarżącemu korzyści np. poprzez sprawowanie osobistej nad nim opieki lub zapewnienia odpowiedniego leczenia (str. 78 akt sądowych). Tego zarzutu nie sposób podzielić. Organ, a w ślad za nim Sąd przyjęli, że skarżący może uzyskiwać dochód z dzierżawy. Skoro, jak skarżący kasacyjnie sam podaje, wydzierżawił gospodarstwo rolne synowi to słusznie wzięto pod uwagę ten fakt przy ocenie możliwości płatniczych skarżącego.
ZUS rozważył też, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował, czy zaistniał ważny interes publiczny, przemawiający za odmową uwzględnienia umotywowanego wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych. Organ odniósł się w tym zakresie do konkretnych realiów sprawy. Decyzja organu była poprzedzona wnikliwą analizą interesu społecznego i interesu strony, a następnie wyważeniem obu tych interesów. Jeszcze raz należy podkreślić, że strona skarżąca nie podważyła skutecznie, iż zaległość widniejąca na koncie skarżącego kasacyjnie powstała w okresie, gdy miał on możliwość regulowania składek. Organ w poprzednich latach uwzględniał wnioski strony o umorzenie należności, pomimo to, nie stanowiło to impulsu dla skarżącego, aby spłacać w dogodnych ratach chociażby należność główną, co było wielokrotnie stronie proponowane. Istotne znaczenie dla oceny wyroku Sądu I instancji, jako prawidłowego, jest okoliczność uniemożliwienia przez skarżącego kasacyjnie przeprowadzenia aktualnej wizji lokalnej w miejscu zamieszkania strony.
Tym samym, trudno zarzucać organowi naruszenie art. 7,77, 80 k.p.a. w zakresie przeprowadzenia i gromadzenia dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej zarówno procesowe, jak i materialne (poprzez niezastosowanie art. 41 a ust.1 pkt 1 u.s.r.).
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego strony zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. Dokumenty dotyczące aktualnego stanu zdrowia skarżącego zostały wystawione blisko dwa lata po wydaniu zaskarżonej decyzji oraz po wydaniu zaskarżonego wyroku. Nie mogą więc stanowić punktu odniesienia dla oceny kwestii związanych z ustaleniem stanu faktycznego w tej sprawie przez organ administracyjny, bądź też z jego oceną dokonywaną przed sądem administracyjnym.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w zakresie wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego, który został wyznaczony do reprezentowania skarżącego w ramach przyznanego mu prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu z uwzględnieniem czynności dokonanych w toku postępowania kasacyjnego.