Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 11 października 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 543/22 – w sprawie ze skargi D. B. (dalej: skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) z dnia 16 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 roku – uchylił zaskarżoną decyzję.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.
Strona złożyła [...] kwietnia 2020 r. do ZUS wniosek o z zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Decyzją z 26 sierpnia 2020 r. organ odmówił zwolnienia z opłacania należności. ZUS stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że strona nie złożyła wymaganej dokumentacji rozliczeniowej do dnia 30 czerwca 2020 r.
W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy - po ponownej analizie materiału dowodowego - ZUS decyzją z dnia 3 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 26 sierpnia 2020 r. podtrzymując stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W związku ze złożoną przez stronę skargą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał wyrok w dniu 17 sierpnia 2021 r., I SA/Gd 300/21, którym uchylił decyzję z dnia 3 grudnia 2020 r.
Oceniając ponownie zebrany materiał dowodowy decyzją z 16 marca 2022 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z 26 sierpnia 2020 r. odmawiającą stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r.
W jej motywach wskazano, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa Covid) warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy Covid jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec-maj 2020 r. nie później, niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Dzień 30 czerwca 2020 r. był ostatnim dniem, w którym skarżąca mogła złożyć brakującą dokumentację i uzyskać zwolnienie z opłacania składek za wskazany miesiąc. Ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa wydłużenia tego terminu. Strona nie wykonała zatem tego obowiązku w wymaganym terminie, a nie była z niego zwolniona. Dokumenty zostały złożone [...] września 2020 r., czyli po wyznaczonym przez ustawodawcę terminie.
Stwierdzono, że wskazana w ustawie data 30 czerwca 2020 r. jest terminem zawitym. Termin ten charakteryzuje się dużym rygorem prawnym, przejawiającym się w tym, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w okresie zakreślonym tym terminem, powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności. W tym przypadku czynność ta polegała na konieczności złożenia deklaracji rozliczeniowych strony za miesiąc kwiecień 2020 r. Wobec niewykonania tego obowiązku w ramach wyznaczonych przez ustawodawcę ZUS nie mógł zwolnić skarżącej z opłacania składek.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca - wnosząc o uchylenie wydanej decyzji - wskazała, że ZUS naruszył art. 9 k.p.a., nie udzielając informacji o konieczności złożenia dokumentów rozliczeniowych za miesiące marzec -maj 2020 r. Wskazała też, że w owym czasie do budynku ZUS nie wpuszczano interesantów. Informację o tym, że powinna złożyć dokumenty rozliczeniowe DRA za w/w miesiące powzięła dopiero z pisma ZUS w dniu [...] sierpnia 2020 r. Jednocześnie wskazała, że czuje się pokrzywdzona wydanym rozstrzygnięciem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji wskazanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za uzasadnioną, gdyż organ uwzględnił w niniejszej sprawie jedynie wytyczne wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2021 r., I SA/Gd 300/21 co do naruszeń proceduralnych, a nie dostrzegł, że w sprawie naruszono przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid.
Organ słusznie – zdaniem Sądu - wskazał, że w myśl art. 31zq ust. 3 ustawy Covid, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy Covid, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r., nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 tej ustawy, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. – do dnia 31 października 2020 r. (...), chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Obowiązek przesłania wymienionych dokumentów do dnia 30 czerwca 2020 r., stanowi jeden z warunków zwolnienia, oprócz innych warunków podmiotowo-przedmiotowych. Wskazany termin jest zatem terminem materialnoprawnym; płatnik składek tego obowiązku nie dopełnił albowiem dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. zostały złożone bowiem po upływie ustawowego terminu.
Sąd I instancji jednocześnie wskazał na treść art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid, z którego to przepisu wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w późnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Natomiast z art. 15zrr ust. 5 tej ustawy wynika, że czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
Dokonana przez Sąd I instancji analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6 prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania dokumentów rozliczających należności z tytułu składek.
Stanowisko powyższe jest akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyrokach w sprawach I GSK 627/21, I GSK 495/21, I GSK 500/21 i inne), które Sąd rozpoznający skargę zawarte tam poglądy podziela.
Skargę kasacyjną wniósł ZUS, zaskarżając orzeczenie w całości, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania – alternatywnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenia od strony na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi ZUS zarzucił naruszenie:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid (w brzmieniu obowiązującym od 31 marca do 15 maja 2020 r.) - poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że powyższa regulacja ma jakiekolwiek znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, stanu faktycznego sprawy, w którym wynikający z art. 31zp ust.1 tejże ustawy termin na złożenie do ZUS wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca do maja 2020 r., upływał z dniem 30 czerwca 2020 r., zaś przytoczony przez Sąd przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid obowiązywał jedynie w okresie od 31 marca do 15 maja 2020 r. – zatem przestał obowiązywać zanim upłynął (wynikający z art. 31zp ust. 1 ustawy Covid) termin na złożenie do ZUS wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca do maja 2020 r.; już po uchyleniu w/w. regulacji art. 15zzr ust. 1 ustawy obowiązek terminowego, tj. do końca czerwca 2020 r., złożenia do ZUS wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca do maja 2020 r. i terminu tego (co jest niesporne) nie dochował, co determinuje wadliwość jedynego argumentu wyroku Sądu uchylającego zaskarżoną decyzję, jako że Sąd nie przywołał żadnej innej argumentacji swojego rozstrzygnięcia.
- 2. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w motywach zaskarżonego wyroku jakichkolwiek (a tym bardziej precyzyjnych i konkretnych) wskazań (wytycznych) co do dalszego postępowania, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zajęła stanowiska w tej kwestii.
Jednocześnie, zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie niezaistniały, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej.
Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid obowiązywał w czasie epidemii COVID-19 jedynie czasowo, albowiem został dodany art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 568), a uchylono go art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), co pozwala przyjąć, że przepis ten wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. a przestał obowiązywać z dniem 15 maja 2020 r. (bez istotniejszego znaczenia jest treść art. 68 ust. 1 i ust. 2 ostatniej z ustaw gdyż końcowy termin obowiązywania art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid został przesunięty de facto o dalsze 7 dni).
Tak więc regulacja zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid nie ma jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, w którym wynikający z art. 31zp ust.1 ustawy termin na złożenie do ZUS wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres kwietnia 2020 r. upływał z dniem 30 czerwca 2020 r. Doszło więc – ze strony Sądu I instancji - do oczywistej obrazy przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 poprzez zastosowanie art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid w sytuacji, gdy już został uchylony i nie mógł być stosowany do czynności dla których datą graniczną był 30 czerwca 2020 r.
Za zasadny należało uznać także zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej albowiem w motywach zaskarżonego wyroku nie zawarto jakichkolwiek wskazań (wytycznych) co do dalszego postępowania, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji. Taki wymóg precyzuje treść art. art. 141 § 4 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany do zastosowania się do poczynionych przez NSA wywodów, a w dalszym postępowaniu winien rozpoznać merytorycznie treść skargi, zwłaszcza w kontekście podniesionych przez stronę zarzutów dotyczących decyzji ZUS z 16 marca 2022r. – czego w zaskarżonym wyroku z 11 października 2022 r., I SA/Gd 543/22 zaniechał.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).