Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 8 czerwca 2017r., sygn. akt I SA/Ke 172/17 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016.718, obecnie t.j. Dz.U. z 2019r., poz.2325, dalej: "p.p.s.a.) oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej też: "Dyrektor ARiMR", "Dyrektor Agencji", "organ II instancji", "Dyrektor") z dnia 28 grudnia 2016r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jędrzejowie (dalej też: "Kierownik ARiMR", "Kierownik Agencji", "organ I instancji", "Kierownik") z 19 października 2016r. nr [...]ustalającą skarżącemu kwotę nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011 i 2012.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
[...]złożył wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 i 2012. Kierownik Agencji decyzją z 2 marca 2012r. nr [...] przyznał wnioskodawcy płatności w ramach na rok 2011 w łącznej wysokości [...] zł, płatności te zostały zrealizowane na rachunek bankowy wnioskodawcy 30 marca 2012r., oraz decyzją z 15 lutego 2013r. nr [...] przyznał wnioskodawcy płatności na rok 2012 w łącznej wysokości [...] zł, a płatności te zostały zrealizowane na rachunek bankowy wnioskodawcy 4 kwietnia 2013r. Następnie po stwierdzeniu nieważności ww. decyzji organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowań administracyjnych w przedmiotowych sprawach wydał: w sprawie wniosku na rok 2011 decyzję z 29 kwietnia 2015r. nr [...], którą przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 w łącznej wysokości [...] zł i w sprawie wniosku na rok 2012 decyzję nr [...], którą odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej i płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych oraz przyznał uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w kwocie [...] zł i płatność zwierzęcą w kwocie [...] zł.
Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie decyzją z 19 października 2016r. ustalił skarżącemu łączną kwotę nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011 i 2012 w wysokości [...] zł.
Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach decyzją z dnia 28 grudnia 2016r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Podniósł, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków występuje wówczas, gdy środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (tj. czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną) i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu. Organ II instancji podkreślił, że toczące się postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do zwrotu za rok 2011 i rok 2012 stanowi postępowanie odrębne, w konsekwencji strona w niniejszym postępowaniu nie może skutecznie podnosić argumentów przeciwko decyzji o przyznaniu płatności.
Dyrektor Agencji stwierdził ponadto brak przesłanek uzasadniających odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. (wysokość kwoty zwrotu), art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 (przedawnienie), art. 80 ust. 3 (pomyłka organu).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 8 czerwca 2017r., oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 28 grudnia 2016r.
WSA wskazał, że organ prawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie doszło do nadmiernego pobrania środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji tj., o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Podniósł, że decyzje z 2 marca 2012r. i 15 lutego 2013r. zostały ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, decyzjami Dyrektora Agencji z 25 listopada 2013r. stwierdzającymi ich nieważność. W dniu 29 kwietnia 2015r. zostały z kolei wydane decyzje: jedna przyznająca skarżącemu płatność za 2011r. oraz druga odmawiająca skarżącemu przyznania płatności za 2012r. Decyzje te są ostateczne.
W ocenie Sądu I instancji różnica pomiędzy kwotą otrzymaną przez skarżącego na podstawie pierwotnych, wyeliminowanych następnie decyzji a wysokością dopłat przyznanych na podstawie decyzji ostatecznych będzie stanowiła kwotę świadczenia nienależnie pobranego (pobranego w nadmiernej wysokości). Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał stwierdzenie, że część płatności pobranych przez skarżącego ([...]zł) została pobrana nienależnie. W konsekwencji zdaniem WSA organ był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej kwotę nadmiernie pobranych przez skarżącego płatności za 2011r. i 2012r. (art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR).
W ocenie WSA organ prawidłowo ponadto stwierdził, że w sprawie nie zachodziły okoliczności wyłączające możliwość żądania zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącego płatności. W opinii Sądu I instancji w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności kontroli nie podlegają ustalenia organów poczynione w toku postępowania o przyznanie płatności. Decyzje te nie zostały zaskarżone i stały się ostateczne. Skarżący związany jest więc, ustaleniami dokonanymi w tych postępowaniach. Nie mógł zatem skutecznie w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, podważyć ustaleń organów poczynionych w postępowaniach o przyznanie płatności.
[...] w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy zamiast uchylenia decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 28 grudnia 2016r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2011r. i 2012r., w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracyjnych było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo tego, iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji niezgodnej z przepisami prawa, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;
- - art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., poprzez niewykonanie obowiązku kontroli, gdyż nie zapewniono stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, ze względu na odmowę wydania pełnomocnikowi skarżącego kopii instrukcji obiegu dokumentów znajdującej się w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jędrzejowie, co w konsekwencji uniemożliwiło temu pełnomocnikowi ustosunkowanie się do zgromadzonej dokumentacji w sprawie skarżącego;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., poprzez brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącego, radcy prawnemu [...] pomimo tego, że pełnomocnik ten, w dniu 14 marca 2016r., złożył w siedzibie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jędrzejowie dokument pełnomocnictwa upoważniający go do reprezentowania skarżącego w toczącym się postępowaniu, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi;
- - art. 151 p.p.s.a. w. zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a, poprzez nie zawieszenie przez organ administracyjny toczącego się postępowania w sprawie skarżącego do czasu zapoznania się z aktami sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Jędrzejowie pod sygnaturą IIW 20/12, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi;
- - art. 145 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przeprowadzony dowód z opinii biegłego z zakresu psychiatrii wykazał, że skarżący nie jest zdolny do rozpoznania znaczenia swojego postępowania;
- - art. 106 § 3 p.p.s.a., polegający na odmowie przeprowadzenia zgłoszonych w skardze dowodów z dokumentacji pocztowej Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Jędrzejowie, książki pocztowej organu, instrukcji obiegu z dokumentów organu, dowodów na obieg w organie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Jędrzejowie, pomimo tego, że dowody uzupełniające z tych dokumentów, były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie skarżącego.
- 2. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 29 ust. 1 pkt. 1, pkt. 2 lit. a, ust. 2 i ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008r., o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016r., poz. 1512, z późn. zm.), poprzez stwierdzenie, że skarżący świadomie naruszył wskazaną podstawę prawną, gdyż doszło do nadmiernego pobrania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011 i 2012, podczas gdy, nie było to celowe naruszenie ze strony skarżącego;
- - art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012r., poz. 1164, z późn. zm.), poprzez uznanie, że skarżący w sposób celowy naruszył powyższy przepis, podczas gdy skarżący nie był zdolny do rozpoznania znaczenia swojego postępowania, ze względu na swój stan zdrowia.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych).
Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015r., II GSK 2140/13) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wprost nie nawiązuje do norm prawnych wymienionych w jej zarzutach. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie uzasadnia wszystkich wskazanych w niej zarzutów, ale też nie wskazuje, w jaki sposób uchybienia wskazanym w nim przepisom mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2011-2012 jest odrębnym postępowaniem od postępowań, zakończonych ostatecznymi decyzjami Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Jędrzejowie z 29 kwietnia 2015r. w ramach, których płatności przyznano w mniejszej wysokości. Decyzje te nie zostały zaskarżone i stały się ostateczne. Organy miały więc podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.
Skarżący nie mógł zatem skutecznie w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, podważyć ustaleń organów poczynionych w postępowaniach o przyznanie płatności. W sprawie też nie zaistniały przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie przyznanej płatności. W tym miejscu należy zauważyć, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Tym samym zarzuty naruszenia prawa procesowego są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie są trafne. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając rozpatrywaną skargę, nie naruszył zarzucanych mu w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżący podnosił pominięcie pełnomocnika skarżącego, radcy prawnego [...] w prowadzonym postępowaniu przez Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jędrzejowie. Podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania nie otrzymał decyzji, przez co Agencja w Jędrzejowie, jako organ I instancji, dopuściła się naruszenia w zakresie prawidłowego doręczenia wydanej decyzji w sytuacji, gdy skarżący w dniu 14 marca 2016r., złożył w siedzibie powyższego organu dokument pełnomocnictwa upoważniający radcę prawnego [...] do reprezentowania skarżącego w niniejszym postępowaniu.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy uznać, że jest on niezrozumiały i niezasadny. W toku niniejszego postępowania zarówno decyzja z dnia 19 października 2016r. jak i decyzja z 28 grudnia 2016r. zaadresowane i doręczone zostały pełnomocnikowi skarżącego radcy prawnemu [...], pierwsza w dniu 3 listopada 2016r., druga w dniu 5 stycznia 2017r., co wynika z akt administracyjnych.
Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przez Sąd I instancji przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym nie było konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów. WSA nie naruszył zatem art. 106 § 3 p.p.s.a. Zasadnie również WSA wskazał, że nie jest uprawniony do oceny i badania wiarygodności dokumentów, a skarżący mógł zgłosić ten fakt właściwym organom, tym bardziej, iż reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., w. zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a, poprzez nie zawieszenie przez organ administracyjny toczącego się postępowania w sprawie skarżącego do czasu zapoznania się z aktami sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Jędrzejowie pod sygnaturą [...]. Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub Sąd, rozumiana jako niezbędność danej kwestii do rozstrzygnięcia, lub gdy wymaga tego przepis prawa, a nie może to nastąpić w toku danego postępowania. Jest to warunek załatwienia danej sprawy administracyjnej.
Natomiast powołany przez skarżącego zarzut nie zawieszenia postępowania dotyczy możliwości zapoznania się z aktami sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Jędrzejowie pod sygnaturą [...]. W kontekście braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ponownie zwrócić należy uwagę na brak wykazania w skardze kasacyjnej wpływu wytkniętych uchybień na wynik sprawy. Należy też wskazać, że WSA odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku możliwości ustosunkowania się do zgromadzonej dokumentacji związanego z odmową wydania "kopii instrukcji obiegu dokumentów", co miałoby skutkować nieważnością postępowania, wskazał, że strona, po złożeniu stosownego wniosku zapoznała się z aktami sprawy i mogła się do nich ustosunkować, bez względu na to, czy była w posiadaniu Instrukcji Kancelaryjnej czy nie.
Należy też wskazać, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie przyjmowano, że naruszenie przez organ zasad wyrażonych w art. 9 i art. 10 k.p.a., tj. pozbawienie strony możliwości skorzystania z jej uprawnień może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzić do uchylenia decyzji (wyrok NSA z 19 listopada 2018r. I OSK 1894/07). Na etapie postępowania kasacyjnego jednak o skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Wskazać też należy, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Przepis ten ma zatem jedynie charakter ustrojowy i mógłby zostać naruszony w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2017r. sygn. akt II GSK 1754/15). Art. 6 k.p.a. stanowi, że organy działają na podstawie przepisów prawa.
Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął, że organy administracji nie naruszyły prawa w postępowaniu. Z kolei art. 7 k.p.a. nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a którego rozwinięciem i dopełnianiem jest norma art. 77 § 1 k.p.a., która nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaś art. 80 k.p.a. nakazuje mu ocenić, czy okoliczność istotna dla wyniku sprawy została udowodniona. Art. 8 stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budujący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
W ramach omawianej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., tj. przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje Sądu Administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1). Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.
Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy w związku z czym, ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez Sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji dotyczące prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W niniejszej sprawie zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, który to stan faktyczny nie został przez stronę skutecznie podważony. Skarżący zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o ARIMR w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez uznanie, że w sposób celowy naruszył powyższe przepisy, podczas gdy jak wskazał nie był zdolny do rozpoznania znaczenia swojego postępowania, ze względu na swój stan zdrowia.
Należy podkreślić, że konstrukcja zarzutów, zmierzająca do wykazania, że skarżący nie jest zdolny do rozpoznania znaczenia swojego postępowania, w których wprost nie wskazuje się na sposób naruszenia poszczególnych norm prawnych, skutkuje tym, iż są one niezrozumiałe, gdyż nie spełniają standardów określonych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do podnoszonego w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podkreślić należy, że przepis ten dotyczy przyznawania pomocy, zaś przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca kwotę płatności nadmiernie pobranych.
W tej sytuacji niezasadne okazały się też zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2.p.p.s.a.
Wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej polegający na niezasadnym oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a zamiast na uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a należało uznać za niezasadny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.