Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 223/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 18 października 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 342/23 oddalił skargę A (dalej: Spółka, strona, skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej: organ) z 13 lutego 2018 r. w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu.

Skargę kasacyjną – nie wskazując norm, na których został oparta – wniosła Spółka, a zaskarżając wyrok w całości zażądała jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od organu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1645 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UE.L1995.312.1, dalej: rozporządzenie nr 2988/95), polegające na niezastosowaniu tych przepisów, pomimo tego że w świetle ustalonego przez WSA w Olsztynie stanu faktycznego, obowiązek zwrotu dofinansowania przedawnił się jeszcze przed doręczeniem decyzji ostatecznej z dnia 13 lutego 2018 r., co w konsekwencji powinno też doprowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego;
3. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 86, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2016.1870 ze zm., dalej: u.f.p.), które polegało na niezastosowaniu w niniejszej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., choć organ administracji w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 86, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
4. II. przepisów prawa materialnego:
5. 1. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, które to naruszenie polegało na błędnym zastosowaniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. choć obowiązek przewidziany tym przepisem przedawnił się jeszcze przed doręczeniem decyzji ostatecznej;
6. 2. art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo tego że stosownie do treści tego przepisu, który ma bezpośrednie zastosowanie w państwach członkowskich, zobowiązanie do zwrotu środków przedawniło się przed dniem doręczenia decyzji ostatecznej, co miało miejsce w dniu 5 marca 2018 r.;
7. 3. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, (Dz.Urz.UE.2006.210.25 z 31 lipca 2006 r.; dalej: rozporządzenie 1083/2006), które to naruszenie polegało na błędnej wykładni art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu;
8. 4. art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, które polegało na błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na przyjęciu, że szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej polega wyłącznie na naruszeniu przepisu prawa wspólnotowego albo krajowego, gdy tymczasem szkoda ta polega na sfinansowaniu lub potencjalnym sfinansowaniu nieuzasadnionego wydatku w wyniku naruszenia przez beneficjenta dofinansowania przepisu prawa wspólnotowego albo krajowego;
9. 5. art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.2022.2651 ze zm., dalej: O.p.) w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p., które polegało na niezastosowaniu w niniejszej sprawie powołanego przepisu pomimo tego, że decyzja administracyjna nr 21/2017 z dnia 10 października 2017 r. nie została doręczona stronie w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania;
10. 6. art. 54 § 1 pkt 4 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p., które polegało na niezastosowaniu w niniejszej sprawie powołanego przepisu, pomimo tego że postępowanie administracyjne postanowieniem z 22 kwietnia 2014 r. zostało zawieszone z urzędu i zostało podjęte postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2017 r.;
11. 7. art. 54 § 1 pkt 3 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p., które polegało na niezastosowaniu w niniejszej sprawie powołanego przepisu, pomimo tego że decyzja z dnia 13 lutego 2018 r. nie została wydana w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.

Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl))

W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.

W nawiązaniu do powyższych uwag, które mają charakter ogólny wskazać należy, że poza oceną Sądu II instancji pozostają zarzuty II.5, II.6 i II.7 petitum skargi kasacyjnej, bowiem w każdym z nich wskazano po dwa przepisy, a naruszenie prawa w każdym "polegało na niezastosowaniu w niniejszej sprawie powołanego przepisu", co – przez ograniczenie do naruszenia tylko jednego z nich – nie pozwala (nawet poprzez analizę uzasadnienia skargi kasacyjnej) na dokonanie jednoznacznego wyboru. Wskazać też należy, że podjęta w tym względzie przez Sąd II instancji decyzja byłaby obarczona możliwością popełnienia błędu w wyborze pojedynczej regulacji przy uwzględnieniu konstrukcji wskazanych zarzutów.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zarzuty dotyczące kwestii przedawnienia zostaną ocenione łącznie, tak w wymiarze procesowym, jak i materialnym.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 – w zakresie objętym zarzutami skargi kasacyjnej – stanowi, co następuje:

"Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust.

1. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienie następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary, nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone, zgodnie z art. 6 ust. 1."

Najistotniejsza w tym względzie regulacja, to wskazanie, iż przerwanie okresu przedawnienia następuje przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę i który dotyczy postępowania w sprawie nieprawidłowości, a jest nim nie tylko zawiadomienie o wszczęciu postępowania ale także decyzja organu I instancji.

Każdy z tych aktów skutkował przerwaniem biegu przedawnienia i rozpoczęciem jego biegu na nowo, a zatem w sprawie nie ma zastosowania instytucja przedawnienia, gdyż decyzję organu II instancji doręczono przed jego upływem.

W nawiązaniu do wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykatów wskazać należy, że uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2003 r., sygn. akt FPS 8/03 dotyczy przedawnienia zobowiązania podatkowego na gruncie art. 70 § 1 ówcześnie funkcjonującej Ordynacji podatkowej (Dz.U.1997.137.926 ze zm.) zaś wyrok NSA z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1994/19 jest jednostkowym rozstrzygnięciem nie mającym charakteru wiążącego, zwłaszcza iż został wydany w sprawie o innym stanie faktycznym.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że za bezzasadne należało uznać zarzuty I.1, II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej.

Za bezzasadny Sąd II instancji uznaje zarzut I.2 petitum skargi kasacyjnej, którego istotą jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji naruszenia przez organ szeregu przepisów k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p.; w tym kontekście warto zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej – wbrew regulacji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie wskazano na czym polegało naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 86, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 67 ust. 1 u.f.p.

Z innych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut II.3 i II.4 petitum skargi kasacyjnej gdyż w motywach skargi kasacyjnej nie wykazano – wbrew treści art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – błędnej wykładni art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i na czym polegało niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Jest to o tyle istotne, że przedmiotowym przepisom rozporządzenia nr 1083/2006 Sąd I instancji poświęcił znaczną uwagę (vide s. 11–12, 14, a zwłaszcza 16 uzasadnienia wyroku), które to rozważania należy w pełni zaakceptować.

W odniesieniu do treści art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trafnie zwraca się uwagę, że "korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wystarcza wskazać ogólnie tylko na to, że przepis art. 207 u.f.p. "stanowi przetransponowanie na grunt porządku krajowego prawnego obowiązku dokonywania przez państwa członkowskie korekt finansowych (czyli obowiązku zwrotu dofinansowania), który został przewidziany art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Ogólnego" lecz należy odnieść te regulacje do ustalonego stanu faktycznego i w oparciu o poczynione ustalenia wykazać w jakiej części nie podlegają one – zdaniem kasatora – zwrotowi (wyrażając to przez wskazanie kwoty wyrażonej w złotych). Tymczasem (vide pkt 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej) postuluje się "zastanowienie" nad poczynionymi wydatkami, a w kolejnym punkcie co winien wziąć pod uwagę organ dokonując oceny nieprawidłowości.

Tymczasem w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie ocenia się jakości przeprowadzonego postępowania administracyjnego lecz sądowoadministracyjnego. W warstwie procesowej – o czym była już wyżej mowa – nie zostało ono w postępowaniu kasacyjnym skutecznie zanegowane.

Warto więc – końcowo – zwrócić uwagę, że przy okazji stosowania norm prawa materialnego nie ma "powrotu" do ustaleń faktycznych (o czym świadczą dalsze punkty uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Tak więc zarzuty II.3 i II.4 okazały się bezzasadne i z tego względu, iż nie wiadomo do jakiego etapu postępowania się odnoszą; kwestię jednoznacznie przesądzałoby powołanie w obu zarzutach co najmniej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co wskazywałoby na naruszenie tych regulacji w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji.

Na marginesie zaznaczyć należy, że zarzuty II.3 i II.4 petitum skargi kasacyjnej były przedmiotem skargi skierowanej do Sądu I instancji i nie znalazły akceptacji. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej posłużono się takimi pojęciami jak "rozporządzenie finansowe", "Rozporządzenie Ogólne", które – z braku oznaczenia, iż odnoszą się do określonych aktów normatywnych i są ich oznaczeniami – wprowadzają istotny zamęt i nie pozwalają na jednoznaczne zrozumienie poczynionej argumentacji.

Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 204 pkt 1 p.p.s.a.