Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. akt III SA/Po 459/19 oddalił skargę KP (dalej: strona, skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku Białej (dalej: ZUS) z 17 kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173, art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniósł skarżący, a zaskarżając wyrok w całości zażądał jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub uchylenia zaskarżonego orzeczenia z jednoczesnym uwzględnieniem skargi; w obu przypadkach wniósł także o zasądzenie od ZUS na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego – w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W ramach przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zarzucono naruszenie:
- a. art. 24 ust. 4 w zw. z art. 24 ust. 5d w zw. z art. 24 ust. 5 i 6, art. 24 ust. b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2019.300 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) w zw. z art. 11 pkt 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 16 września 2011 roku o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U.2011.232.1378) poprzez ich nie zastosowanie, czyli pominięcie obowiązujących przepisów, które powinny zostać zastosowane w niniejszej sprawie i uznanie, że kwestia przedawnienia należności składkowych pozostaje poza granicami niniejszego postępowania;
- b. art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności zaległych składek ubezpieczeniowych;
- c. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki umorzenia należności określone w rozporządzeniu.
W ramach naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zarzucono obrazę treści:
- a. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów podniesionych w skardze;
- b. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli zaskarżonej decyzji w granicach sprawy i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;
- c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ prawa materialnego, tj.: art. 24 ust. 4 w zw. z art. 24 ust. 5d w zw. z art. 24 ust. 5 i 6, art. 24 ust. b u.s.u.s. w zw. z art. 11 pkt 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż mimo wykazania przez skarżącego przedawnienia składek organ odmówił ich umorzenia;
- d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. wobec nie ustalenia wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, zgodnie z zasadami obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
- e. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi dotyczących przedawnienia roszczenia oraz niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, pomimo iż uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji powinno zawierać ocenę stanu faktycznego ustalanego przez organ administracji publicznej pod względem zgodności z prawem;
- f. art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem przedstawiona ocena stanu faktycznego budzi uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona przez Sąd I Instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, z pominięciem kwestii przedawnienia składek, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych;
- g. art. 141 § 4 p.p.s.a. wadliwość uzasadnienia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w postaci braku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, gdyż tego rodzaju uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- h. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami naruszonymi przez organ administracji publicznej w zw. z art. 24 ust. 4 w zw. z art. 24 ust. 5d w zw. z art. 24 ust. 5 i 6, art. 24 ust. b u.s.u.s. w zw. z art. 11 pkt 1 w zw. z art. 27 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, a naruszenia tego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny, tym samym skarżący kwestionuje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ administracji publicznej, z których wynika, iż składki nie uległy przedawnieniu;
- i. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia ku temu podstaw.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
ZUS nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny i Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.
Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.
Dokonując oceny zarzutów o charakterze procesowym wskazać należy, że w treści skargi kasacyjnej wprowadzono rozróżnienie na te "które miały wpływ na wynik sprawy", jak też wyszczególnia się uchybienia mogące mieć "istotny wpływ na wynik sprawy". Rzecz w tym, że tylko te ostatnie mieszczą się w dyspozycji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i mogą podlegać ocenie (patrz pkt g skargi kasacyjnej). Jest to zarzut bezzasadny z uwagi na fakt, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a., który – przy oddaleniu skargi – nie wymaga jakichkolwiek "wskazań co do dalszego biegu postępowania".
Upatrywanie – o czym mowa na wstępie – "naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do pozostałych zarzutów o charakterze procesowym zwalnia Sąd II instancji – z racji braku podstaw w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – od oceny stawianych zarzutów. Ustawodawca bowiem wymaga wykazania "istotnego wpływu" czego w niniejszej sprawie nie podniesiono w pozostałych zarzutach ani w ich uzasadnieniu.
Przechodząc do oceny zarzutów o charakterze materialnym wskazać należy, że poza oceną pozostaje pkt c skargi kasacyjnej, gdyż jest tam mowa o bliżej nieokreślonym "rozporządzeniu". Sąd II instancji nie będzie dociekał – w realiach sprawy – jaki akt stanowi podstawę zarzutu w obrębie przesłanek umorzenia, miejsca jego publikacji i poszczególnych przepisów, które mogłyby mieć zastosowanie – zwłaszcza że brakuje o nim jakiejkolwiek wzmianki w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut b skargi kasacyjnej; skarżący bowiem nie neguje – o czym mowa na k. 6 uzasadnienia – że jest właścicielem samochodu, nieruchomości, pobiera świadczenie emerytalne oraz wynagrodzenie z tytułu zasiadania w radzie nadzorczej, a z dochodów skarżącego prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne (k. 7 uzas.).
Brak jest podstaw do uwzględnienia pkt a skargi kasacyjnej, zwłaszcza że nie towarzyszy mu – stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – właściwe uzasadnienie. Pomijając to, że w oryginale zarzutu brak jest wskazania daty uchwalenia u.s.u.s. i miejsca publikacji (ta ostatnia wada dotyczy także cyt. ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców), to motywy zarzutu zostały "wzbogacone" o powołanie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zapomniano o tym, że pierwszy stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego, a drugi procesowego, co rodzi sprzeczność. W tej sytuacji trudno uznać, że w motywach skargi kasacyjnej właściwie uzasadniono zarzut.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że "Sąd zaniechał w ogóle przedstawienia jakichkolwiek wywodów prawnych odnoszących się do problematyki przedawnienia należności z tytułu składek. Brak jest możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie". I dalej: "W każdym przypadku wniosku o umorzenie zaległych składek niezbędne jest zatem ustalenie przez organ ich wymagalności na dzień wydania decyzji".
Powyższe cytaty pozwalają na wyrażenie poglądu, że uzasadnienie dotyczy aspektów procesowych, a nie naruszenia wskazanych w pkt a przepisów prawa materialnego. Znamienne jest także to, że w skardze kasacyjnej przedstawia się ewolucję regulacji w obrębie przedawnienia z tytułu składek nie odnosząc do realiów – w zakresie dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń (błędnie zarzucając, że "nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie przedawnienia przedmiotowych składek"), czemu przeczy uważna lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
W efekcie należy przyjąć, że nie uzasadniono treści zarzutu skargi kasacyjnej, bowiem ukazanie ewolucji instytucji przedawnienia bez odniesienia ich do konkretnych należności wymaganych na określoną datę nie czyni zadość treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Tego obowiązku nie można przenieść na Sąd II instancji.
Dostrzec wypada, że skarga kasacyjna - o czym wyżej była mowa - sporządzona została niedbale, czego dowodem jest także następujący cytat: "Odnosząc się do treści art. 24 ust. u.s.o.s." (str. 5 skargi kasacyjnej), brakuje precyzyjnego wskazania ustępu tego przepisu, co zwalnia Sąd II instancji z oceny argumentacji dotyczącej kwestii przedawnienia należności z tytułu składek zabezpieczonych hipoteką lub zastawem.
Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.