Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 2268/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 823/17 oddalił skargę A.Sp. z o.o. w O.(dalej: strona, skarżąca, spółka) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ) z 10 sierpnia 2017 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła Spółka zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:

1. • na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, będący właściwą normą dotyczącą klauzuli sztucznych warunków dla postępowań dot. płatności rolnośrodowiskowych PROW 2007–2013; art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) Pr 485/2008 – jako normy zastosowanej przez organ i również zawierającej analogiczną klauzulę sztucznych warunków; oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich – poprzez ich nieprawidłową wykładnię i subsumcję wyrażającą się błędnym i nieznajdującym uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym przyjęciem, że w sprawie zaistniały łącznie konieczne przesłanki jego zastosowania;
3. 2. rażące naruszenie art. 4 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 – poprzez pośrednie oparcie ocen Sądu, odnoszących się do okoliczności dotyczących osoby skarżącej na niepełnym i zniekształconym brzmieniu ww. norm, zawierających obowiązującą w sprawie definicję gospodarstwa rolnego oraz działalności rolniczej;
4. 3. art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 – poprzez przyjęcie za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nieprawdziwej okoliczności, jakoby skarżąca nie była faktycznym, realnym użytkownikiem zgłoszonych przez siebie w roku 2015 działek, którą to okoliczność ustalono błędnie bezpośrednio na skutek opacznej wykładni ww. normy, polegającej na uznaniu, że zawarty w ww. przepisie zwrot "bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego" wskazywać ma jakoby, że przepis ten jest normą kompetencyjną, uprawniającą do każdorazowego uznania przez organ za rolnika, uprawnionego w danym przypadku do ubiegania się o płatności, dowolnego kręgu podmiotów wskazanych przez organ, w tym także kręgu osób niepowiązanych żadną formą prawną (tj. "grupy" nieposiadającej żadnego statusu prawnego w świetle prawa państwa członkowskiego) i niezarejestrowanej w Ewidencji Producentów Rolnych;
5. • na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie następujących norm postępowania:
6. 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia skargi w granicach sprawy, ze względu na pominięcie i brak kontroli przez WSA rażących braków w uzasadnieniu decyzji, polegających na braku wskazania przez organ konkretnych okoliczności, mających dowodzić, iż uzasadniony jest zarzut wypełnienia przez stronę znamion deliktu określonego w powołanej jako podstawa prawna normie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, a co za tym idzie zastosowania wobec strony przewidzianej w niej sankcji;
7. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt. 1 powyżej;
8. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd nieprawidłowego ustalenia przez organ okoliczności sprawy (art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) – w zakresie, w jakim organ przyjął za ustaloną tezę, że skarżąca spółka kreowała, czy też uczestniczyła w kreowaniu, w sposób sztuczny warunków do uzyskania przez siebie w roku 2015 wsparcia z zamiarem pozyskania niedozwolonych, zawyżonych korzyści w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (ONW) rolnośrodowiskowego PROW 2007–2013, niewynikającą z obiektywnych okoliczności sprawy;
9. 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez pomięcie przez Sąd, mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ ogólnych norm postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 11, jak również art. 2 Konstytucji RP, w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe zarzuty skargi kasacyjnej spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej przez stronę decyzji, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach spółka wskazała argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).

Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z 1 września 2004 r., FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy "istotny" wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być ocenione wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Odnosząc się do zarzutów nr 4, 5, 6 i 7 wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie bowiem spółka, trafnie powołując się na treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wskazała (ani też w uzasadnieniu nie wykazała), że naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; należało zatem w szczególności wskazać, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu zachodzi związek przyczynowy. Tak więc nie może umknąć uwadze to, że ustawodawca uznał, iż nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego, a tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy (patrz art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przykładem wadliwie zbudowanej skargi kasacyjnej jest zarzut nr 7 petitum skargi kasacyjnej, u którego podstaw legło "pominięcie przez Sąd, mające wpływ na wynik postępowania naruszenie przez organ ogólnych norm postępowania" bez wykazania "istotnego" wpływu na wynik sprawy.

W pozostałych zarzutach o charakterze procesowym w ogóle nie dostrzeżono potrzeby powiązania naruszenia przepisów postępowania z jakimkolwiek (a tym bardziej "istotnym") wpływem na wynik sprawy.

Równocześnie pamiętać należy, że regulacje zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) mają charakter wynikowy, co oznacza, iż ich zastosowanie przez Sąd jest możliwe wówczas, kiedy doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miało (lub mogło mieć) wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy – jak w zarzucie nr 6 petitum skargi kasacyjnej – powołać się na art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. bądź art. 7, art. 8, art. 11, jak również art. 2 Konstytucji RP (zob. zarzut 7 petitum skargi kasacyjnej) ale przepisy te – jako podstawa uchybień – powinny zostać powiązane z konkretnym i rzeczywistymi naruszeniami prawa.

Tymczasem np. art. 76 § 1 k.p.a. definiuje istotę dokumentu urzędowego i nie ma żadnego związku z niniejszą sprawą (i nie wykazuje się tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), bowiem decyzje z 2013 i 2014 r. dotyczące analogicznych płatności nie rodzą obowiązku wydania identycznego aktu administracyjnego w 2015 r.; oznacza to, iż nie została naruszona treść art. 76 § 1 k.p.a.

Nie został też naruszony art. 2 Konstytucji RP (który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej) w zw. z art. 8 k.p.a. w zakresie kontynuacji przez 5 lat zobowiązań rolnośrodowiskowych, gdyż wskazane przepisy – w przypadku kreowania sztucznych warunków celem uzyskania dodatkowych korzyści – nie gwarantują tego, że taki stan będzie trwać do końca okresu przewidzianego na realizację programu rolnośrodowiskowego.

W kontekście pozostałych przepisów procesowych, których obrazę zarzuca Spółka (a więc art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji w sposób wyczerpujący przedstawiono zarówno elementy wpływające na kreowanie sztucznych warunków przez omawiane podmioty, jak i też korzyści, które zamierzano uzyskać. Poddano bowiem analizie więź prawną, ekonomiczną oraz personalną pomiędzy osobami oraz podmiotami zaangażowanymi w projekty inwestycyjne, a także oceniono okoliczności świadczące o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi jednostkami. Ponadto dokonując oceny przedmiotowej sprawy, nie ograniczono się tylko do oceny działań spółki, lecz przeanalizowano także działania osób i podmiotów zaangażowanych w tworzenie nowych projektów inwestycyjnych.

Wyjaśniono w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącego, uznano, że nie realizuje on celów wsparcia, a jego postępowanie wraz z pozostałymi powiązanymi osobami zostało uznane wyłącznie jako mające na celu obejście przepisów prawa. Decyzje obu instancji ARiMR nie noszą cech dowolności, ponieważ rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem postępowania celem ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to znalazło należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji.

Oznacza to także, że nie naruszono treści art. 134 § 1 p.p.s.a. co czyni zarzut nr 4 całkowicie bezzasadnym. Warto dodać że przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia ww. przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) popełniono uchybienie na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ze względu na to, że w skardze kasacyjnej nie powiązano naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z jakimkolwiek nowym przepisem prawa materialnego lub prawa procesowego mającego zastosowanie na etapie postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do rozpoznania tak skonstruowanego zarzutu (art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 tego warunku nie spełnia).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej (w zakresie dotyczącym obrazy prawa materialnego), gdyż jego konstrukcja uniemożliwia merytoryczną ocenę. Wprawdzie – tym razem – spółka wskazuje, że doszło do nieprawidłowej wykładni i subsumcji wskazanych trzech przepisów różnych aktów normatywnych prawa unijnego, to jednak in fine zarzutu używa liczby pojedynczej, wskazując, że "w sprawie zaistniały łącznie konieczne przesłanki do jego zastosowania". Tak więc nie wiadomo, która z tych trzech norm objęta została treścią ujętą w cudzysłowie, co uniemożliwia merytoryczną ocenę tak zbudowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu nr 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej gdyż oba dotyczą negacji ustaleń faktycznych, a te – jak wiadomo – nie mogą być kwestionowane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w obrębie naruszenia przepisów prawa materialnego "przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie".

Nie ulega też wątpliwości, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa unijnego winny – co do ich prawidłowej interpretacji i subsumcji – znaleźć należyte odzwierciedlenie nie tylko w przytoczonych podstawach kasacyjnych ale także w uzasadnieniu. To ostatnie, pomieszczone na s. 18–21, zatytułowane "Ocena merytoryczna i prawna zaskarżonego wyroku" ani jednym zdaniem nie nawiązuje do treści zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; uniemożliwia to w szczególności ustalenie jak należy interpretować wskazane normy by nie były "niepełne i zniekształcone" (zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej), czy dotknięte "opaczną wykładnią" (zarzut nr 3 skargi kasacyjnej), jak też "nieprawidłową wykładnią i subsumcją" (zarzut nr 1 skargi kasacyjnej).

Mając na względzie to, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 ze zm.).