Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 21 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 93/18, oddalił skargę [A.] w A. na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
[A.] w A. (dalej: wnioskodawca, skarżąca) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[A.]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020, Oś priorytetowa 4, Środowisko i zasoby, Działanie 4.3 Dziedzictwo kulturowe, Poddziałanie 4.3.1 Dziedzictwo kulturowe - konkursy horyzontalne. Jak wynika z akt sprawy, wniosek przeszedł pozytywnie II etapy oceny formalnej i został skierowany do drugiego etapu oceny - oceny merytorycznej (obligatoryjnej i fakultatywnej). Przy ocenie projektu organ oparł się na Regulaminie Konkursu i załącznikach do Regulaminu, tj. wyciągu z Kryteriów wyboru projektów (dalej: "Kryteria") oraz liście wskaźników na poziomie projektu dla poddziałania 4.3.1 Dziedzictwo kulturowe RPO WD 2014-2020 (dalej: "Wskaźniki").
Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 roku skarżąca została poinformowana o negatywnej ocenie projektu przez Komisję Oceny Projektów, gdyż projekt nie spełnił kryteriów merytorycznych ogólnych obligatoryjnych: nr 3 - zachowanie trwałości oraz nr 4 - prawidłowość zastosowania metodologii. Do informacji załączono karty oceny merytorycznej ekspertów, z których wynika, że oceniając Kryterium nr 3 ekspert II wskazał, że nie zagwarantowano wystarczających środków finansowych na zapewnienie finansowania w całym okresie odniesienia, zdaniem eksperta III planowane wpływy i wydatki nie zostały odpowiednio czasowo zharmonizowane i projekt nie ma zapewnionej płynności finansowej, natomiast w ocenie eksperta I przedmiotowe kryterium należy uznać za spełnione z uwagi na zabezpieczenie źródeł finansowania projektu w formie darowizn osób fizycznych oraz w formie wnioskowanej dotacji.
Z kolei przy Kryterium nr 4 oceniający II i III stwierdzili, że wnioskodawca przedstawił koszty operacyjne w sposób uproszczony, co uniemożliwia dokonanie obiektywnej oceny - również w aspekcie trwałości finansowej. Ekspert I uznał to kryterium za spełnione, ponieważ zastosowano prawidłową metodologię analizy finansowej - metoda złożona; przyjęto właściwe założenia do prognoz, a poziom dofinansowania ustalony został prawidłowo.
Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła protest w odniesieniu do oceny przedmiotowych kryteriów, podnosząc w uzasadnieniu, że jej wniosek spełnia wszystkie zakwestionowane przez ekspertów kryteria merytoryczne i tym samym powinien uzyskać pozytywną ocenę oraz zostać skierowany do kolejnego etapu oceny projektów.
Pismem z dnia [...] maja 2017 r. protest został pozostawiony bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania.
Wyrokiem z dnia 27 lipca 2017r. WSA we Wrocławiu stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2018 r., Zarząd Województwa Dolnośląskiego (Instytucja Zarządzająca), działając na podstawie art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (...) oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 55 pkt 1 i art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.
Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), nie uwzględnił protestu skarżącej. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko wynikające z ocen ekspertów, iż złożony wniosek nie spełniał kryteriów obligatoryjnych nr 3 i 4, tzn. wnioskodawca nie zagwarantował zasobów finansowych zapewniających utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym, a planowane wpływy i wydatki nie zostały odpowiednio zharmonizowane, by projekt miał zapewnioną płynność finansową. Ponadto w ocenie organu dane o dotychczasowej działalności i zasobach skarżącej wskazują na zagrożenie w zakresie zapewnia trwałości i wykonalności projektu.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę, w której domagała się uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że ocena projektu nie uchybia regułom generalnym z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, bowiem w dokonanej ocenie Instytucja Zarządzająca odniosła się do kryteriów, z którymi strona się nie zgadza, podnosząc również aspekt proceduralny w zakresie dokonanej oceny w związku z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 57 ustawy wdrożeniowej. W tym zakresie ocena odnosi się do zarzutów protestu, odwołuje się do zastrzeżeń z oceny pierwotnej, uzupełniona jest jeszcze o inne nieprawidłowości wynikające z analizy dokumentacji przetargowej. Ocena została dokonana zgodnie z dokumentacją konkursową. Zdaniem Sądu, nie można uznać także, że ocena przedmiotowego projektu jest wadliwa na skutek niewłaściwego uzasadnienia pierwotnej oceny. Uwzględnienie skargi następuje w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
WSA wskazał, że z opisu kryterium nr 3 wynika, że wnioskodawca musi faktycznie posiadać środki finansowe na utrzymanie projektu w okresie trwałości, a nie jedynie deklarować ich posiadanie w przyszłości, w oparciu o przedstawione oświadczenie mające dodatkowo charakter warunkowy. Sąd zaznaczył, że deklarowane darowizny stanowią majątek darczyńców, a nie wnioskodawcy, tym samym nie można mówić o ich posiadaniu przez skarżącą. Konieczności wykazania posiadania zasobów finansowych na realizację projektu nie podważają wskazane przez skarżącą zapisy Instrukcji wypełniania wniosku (pkt 6.11: Trwałość finansowa) ani Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020, zatwierdzonych i wydanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Wynika z nich, że analiza trwałości finansowej projektu polega na wykazaniu, że zasoby finansowe na realizację projektu są zapewnione i wystarczające podczas jego realizacji, a następnie eksploatacji.
Powyższe oznacza, że skarżąca powinna była, w sposób konkretny i niebudzący wątpliwości, wykazać jakie posiada zasoby finansowe np. poprzez umowy darowizny, czy wyciąg z rachunku bankowego strony na dowód posiadania środków gwarantujących zabezpieczenie realizacji inwestycji. W ocenie Sądu I instancji, eksperci prawidłowo zakwestionowali wniosek w zakresie spełnienia Kryterium nr 3 i nie można zarzucić organowi dowolności w przyjęciu, że zastrzeżenia budzi przede wszystkim brak uwiarygodnienia posiadania zadeklarowanych środków pieniężnych, pozwalających na sfinansowanie wymaganego wkładu własnego przez wnioskodawcę.
Odnosząc się do oceny spełnienia Kryterium nr 4, WSA stwierdził, że nie można zarzucić organowi oceniającemu naruszenia prawa przy uznaniu, że z uwagi na rozbudowaną ofertę kulturalną projektu, przedstawione ujęcie kosztów operacyjnych nie odzwierciedla wielkości i skali przedsięwzięcia, że wniosek nie posiada przyporządkowanych źródeł pokrycia w adekwatnej wysokości w posiadanych przez wnioskodawcę zasobach finansowych.
W konsekwencji Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi o naruszeniu art. 39 ust. 1 w związku art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z załącznikiem nr 1 do Regulaminu oraz z pkt 11 Regulaminu tj. pkt 7.6. i 7.10 Wytycznych i pkt 19 Regulaminu przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię opisu Kryterium nr 3 i nr 4 oraz dokonanie oceny merytorycznej projektu w sposób niezgodny z zasadami wynikającymi z dokumentacji konkursowej.
W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżącą, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., w skrócie: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie:
- I. prawa materialnego poprzez:
- 1. błędną wykładnię opisu Kryterium merytorycznego ogólnego obligatoryjnego nr 3 pn. Zachowanie trwałości (dalej: "Kryterium nr 3"), wskazanego w Wyciągu z Kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez KM RPO WD 2014-2020 (dalej: "Kryteria wyboru"), stanowiącym załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu RPO Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 Oś priorytetowa 4 Środowisko i zasoby, Działanie 4.3 Dziedzictwo kulturowe, Poddziałanie 4.3.1 Dziedzictwo kulturowe - konkursy horyzontalne - nabór na OSI nr naboru RPDS.04.03.01-IZ.00-02-113/16 (dalej: "Regulamin konkursu"), w zw. z pkt 7.10 ppkt 1 Rozdziału 7, Podrozdziału 7.10 Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020 wydanych przez Ministra infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. (dalej: "Wytyczne") polegającą na przyjęciu, że:
- - posiadanie przez Wnioskodawcę zasobów finansowych zapewniających utrzymanie Projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym powinno zostać uwiarygodnione poprzez załączenie do wniosku o dofinansowanie dokumentów w postaci wyciągów z rachunku bankowego czy też umów darowizny (str. 22 uzasadnienia), podczas gdy wymóg taki nie wynika z opisu Kryterium nr 3, a zwłaszcza z Wytycznych dotyczących dokonywania oceny tego kryterium wskazanych w karcie oceny merytorycznej, gdzie wprost wskazano, że weryfikacja spełnienia przedmiotowego kryterium powinna następować na podstawie studium wykonalności i jego załączników oraz złożonych przez wnioskodawcę oświadczeń do formularza wniosku o dofinansowanie;
- - środki niezbędne do zrealizowania Projektu oraz bezpieczeństwo realizacji Projektu powinny zostać zabezpieczone w majątku Wnioskodawcy, podczas gdy z opisu Kryterium nr 3 oraz Wytycznych wynika, że sprawdzane będzie wyłącznie, czy posiadane przez Wnioskodawcę zasoby finansowe zapewniają utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym (nieujemny skumulowany cash-flow w każdym roku odniesienia), zatem prawidłowa wykładania opisu Kryterium nr 3 powinna prowadzić do wniosku, że już wykazanie przez Wnioskodawcę nieujemnego skumulowanego cash-flow w każdym roku odniesienia (wykazanie salda większego bądź równego zeru we wszystkich latach odniesienia) jest równoznaczne z zapewnieniem zasobów finansowych pozwalających na utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym, niezależnie od tego czy zasoby finansowe, które zapewnił Wnioskodawca stanowią jego środki własne czy inne źródła finansowania;
- - zapewnienia zasobów finansowych nie stanowi przyszłe zabezpieczenie środków w postaci deklaracji darowizny złożonej przez osoby fizyczne, podczas gdy z Wytycznych wynika tylko i wyłącznie, że Wnioskodawca powinien wykazać, że zasoby finansowe zostały zapewnione, bez odniesienia się do tego, czy te zasoby powinny być w majątku Wnioskodawcy na dzień złożenia wniosku, czy też mogą mu być fizycznie przekazane po uzyskaniu przez ten wniosek dofinansowania, zaś warunkiem uznania projektu za trwały finansowo jest wyłącznie wykazanie salda większego bądź równego zeru we wszystkich latach odniesienia;
- - nie mogą stanowić zapewnienia zasobów finansowych niezbędnych do utrzymania Projektu deklaracje darowizny złożone przez osoby fizyczne, podczas gdy z opisu Kryterium nr 3 oraz Wytycznych nie wynika, że zasoby finansowe, które Wnioskodawca zapewnił muszą być na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie zabezpieczone w majątku Wnioskodawcy i nie mogą stanowić zabezpieczenia przyszłego, warunkowanego wynikami konkursu;
- 2. błędną wykładnię opisu Kryterium merytorycznego ogólnego obligatoryjnego nr 4 pn. "Prawidłowość zastosowania metodologii" (dalej: "Kryterium nr 4"), wskazanego w Kryteriach wyboru, stanowiącymi załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu, w zw. z pkt 7.6 Wytycznych, polegającą na przyjęciu, że wskazane przez skarżącą koszty operacyjne zostały sporządzone jedynie w sposób uproszczony, co uniemożliwia dokonanie oceny kosztów, w sytuacji, gdy zostały one sporządzone zgodnie z Kryterium nr 4, Wytycznymi i w sposób uszczegółowiony (vide studium wykonalności (rozdział koszty operacyjne) oraz arkusz kalkulacyjny zakładka założenia);
- 3. błędną wykładnię pkt. 6.11 Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach RPO Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 (dalej: "Instrukcja"), polegającą na przyjęciu, że pomimo wymogu przedłożenia dokumentów finansowych po wyborze projektu do dofinansowania, deklaracja skarżącej o posiadanych zasobach finansowych powinna zostać wykazana/uwiarygodniona (a nie wskazana) na etapie składania wniosku o dofinansowanie, podczas gdy stwierdzenia takiego nie można wywieść z pkt. 6.11 Instrukcji, w którym wprost wskazano, że na etapie składania wniosku o dofinansowanie (...) nie wymaga się dołączania dokumentów finansowych potwierdzających zapewnienie środków finansowych (...). Wnioskodawca na tym etapie zobowiązany jest dołączyć oświadczenie, że dysponuje (...) finansową (...) zdolnością gwarantującą płynną i terminową realizację projektu;
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi i uznanie, że ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym wpływ na wynik oceny, a przede wszystkim przyjęcie, że:
- - nie stanowi naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik oceny niewłaściwe uzasadnienie oceny pierwotnej Wniosku (załączenie jedynie niespójnych kart ocen ekspertów), podczas gdy to ocena pierwotna Projektu i jej wynik stanowi punkt wyjścia do dalszego procedowania z Projektem oraz stanowi podstawę do formułowania zarzutów protestu, a zatem wynik tej oceny powinien być Skarżącej przekazany wraz z uzasadnieniem. Niezachowanie przez organ tego wymogu stanowi zaś rażące naruszenie art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej;
- - nie stanowi naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik oceny uzupełnienie oceny pierwotnej na etapie rozstrzygania protestu o inne jeszcze nieprawidłowości (w szczególności zarzut obligatoryjnego wykazania dokumentami sytuacji finansowej na dzień złożenia wniosku), podczas gdy z art. 57 ustawy wdrożeniowej wprost wynika, że organ może rozstrzygnąć protest tylko i wyłącznie w odniesieniu do kryteriów i zarzutów podniesionych w jego treści a odnoszących się do zarzutów podniesionych w ocenie pierwotnej. Każde zatem uzupełnienie tych zarzutów na etapie rozstrzygania protestu wyłącza prawo Wnioskodawcy do zaskarżenia nowych zarzutów, co stanowi rażące naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i stanowi wpływ na wynik dokonanej przez organ oceny;
- - nie stanowi naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik oceny dokonanie przez organ oceny z naruszeniem Kryterium nr 3 oraz Kryterium nr 4 i zasad konkursu wynikających z dokumentacji konkursowej, a przede wszystkim formułowanie wobec skarżącej wymogów z tej dokumentacji niewynikających, co stanowi rażące naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez:
- - brak przedstawienia przez Sąd I instancji własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, czego wyrazem jest ograniczenie części dyspozytywnej uzasadnienia do powtórzenia wybranych fragmentów argumentacji organu zawartej przede wszystkim w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz odpowiedzi organu na skargę;
- - wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, polegającą w szczególności na stwierdzeniu przez Sąd I instancji, iż: "W konsekwencji zasadnie uznano, że powyższe okoliczności wskazują prawidłowość sporządzenia analizy zastosowanej metodologii" (vide str. 24 uzasadnienia, akapit 4 zdanie 2) przy jednoczesnym uznaniu, iż nie można zarzucić organowi oceniającemu (w zakresie oceny Kryterium nr 4) naruszenia prawa, który prawidłowość zastosowania metodologii ocenił negatywnie;
co uniemożliwia skarżącej zrozumienie motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji i tym samym uniemożliwia stronie merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną wyroku.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi Zarząd Województwa Dolnośląskiego, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt II.
- 2. skargi kasacyjnej).
W świetle art. 141 § 4 p.p.s.a., który nakazuje w uzasadnieniu wyroku zawrzeć zwięzłe przedstawienie m.in. zarzutów podniesionych w skardze, zasadne jest przyjęcie, że pisemne motywy wyroku winny odnosić się do tych zarzutów. Trzeba jednak mieć na uwadze, że wskazany przepis jest przepisem prawa procesowego, zatem jego ewentualne uchybienie może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wyłącznie wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skład orzekający NSA podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przez "wpływ", o którym mowa na gruncie powołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 409/15).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała tego typu związku. Wbrew jej stanowisku, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada prawu. Sąd I instancji - uznając dokonaną przez organy ocenę niespełnienia kryteriów za prawidłową - wystarczająco wyraźnie wskazał, które konkretnie ustalenia i poglądy organów uznał za zgodne z prawem oraz z jakich powodów uznał zarzuty skargi za niezasadne. Istotnie - jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – Sąd podzielił stanowisko organów i w dużej części powtórzył wskazaną przez organy argumentację. Nie stanowi to jednak o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zarzucanych w skardze naruszeń prawa w kontekście prawidłowości nieuwzględnienia protestu.
Sąd wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przez organ, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, nie doszło do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu. Uzasadnienie wyroku nie uniemożliwia zrozumienia motywów rozstrzygnięcia i merytorycznej polemiki z nimi, o czym świadczy treść skargi kasacyjnej, która taką polemikę z poglądami Sądu zawiera. Nie stanowi podstawy uchylenia wyroku także wskazana przez skarżącą kasacyjnie "wewnętrzna sprzeczność" polegająca na tym, że Sąd najpierw stwierdził, że "W konsekwencji zasadnie uznano, że powyższe okoliczności wskazują prawidłowość sporządzenia analizy zastosowanej metodologii", a jednocześnie za zgodne z prawem uznał stanowisko organu kwestionujące prawidłowości zastosowanej metodologii. Fragment uzasadnienia wyroku, na który zwróciła uwagę skarżąca kasacyjnie, nie zawiera sprzeczności.
Wbrew bowiem zarzutowi skarżącej, Sąd za zgodną z prawem uznał nie zastosowaną przez stronę metodologię, lecz sporządzenie przez organ analizy zastosowanej przez stronę metodologii. Z powyższych powodów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji uznać należy za niezasadne.
Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej z powodu niewłaściwego uzasadnienia pierwotnej oceny wniosku (punkt II.
1. tiret pierwszy skargi kasacyjnej). Przepis ten przewidywał, że "właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów". Przepis ten wyraźnie przewidywał zatem obowiązek uzasadnienia oceny projektu. Uzasadnienie to winno odzwierciedlać wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Uzasadnienie informacji o wynikach oceny musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę, tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie to powinno być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013r., sygn. akt II GSK 1051/13).
Te warunki zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione. Wprawdzie rozstrzygnięcie o negatywnej ocenie projektu nie zawiera osobnego uzasadnienia, nie stanowi to jednak naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z rozstrzygnięcia o negatywnej ocenie projektu, odsyłającego do obszernych Kart oceny merytorycznej sporządzonych przez ekspertów, w sposób nie budzący wątpliwości wynika bowiem, z jakiego powodu projekt został oceniony negatywnie. Dowodzi tego sama skarżąca kasacyjnie, która prowadzi pogłębioną polemikę ze stanowiskiem organu, kwestionując prawidłowość poglądu o niespełnieniu przez nią kryteriów merytorycznych oraz polemizując z argumentami organu uzasadniającymi ten pogląd.
Nie jest także uzasadniony zarzut rozszerzenia na etapie rozpoznawania protestu oceny dokonanej pierwotnie (punkt II.
1. tiret drugi skargi kasacyjnej). W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie kwestionuje zaakceptowanie przez Sąd I instancji dokonanego przez organ rozszerzenia rozstrzygnięcia protestu o inne nieprawidłowości.
Wbrew temu zarzutowi, nie doszło do naruszenia art. 57 ustawy wdrożeniowej, a w konsekwencji także art. 37 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 57 ustawy wdrożeniowej przewiduje, że właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Zgodnie z prawidłową wykładnią art. 57 ustawy wdrożeniowej, posiłkowanie się dodatkową w stosunku do pierwotnej argumentacją, nie stanowi wyjścia poza zakres protestu.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, że organ rozpatrując protest, nie wskazał kolejnych nieprawidłowości i nie zakwestionował spełniania innych kryteriów, lecz jedynie podał dodatkową argumentację, w zakresie zakwestionowanych w pierwotnej ocenie kryteriów nr 3 i 4 i w ramach podniesionych w proteście zarzutów. Rozpatrując protest wyjaśniono zasadność stanowiska, że te kryteria nie zostały spełnione. Nie doszło natomiast do zarzucanego rozszerzenia oceny i pogorszenia sytuacji skarżącej, bowiem w wyniku rozpatrzenia protestu organ pozostał w granicach pierwotnych ustaleń dotyczących niespełnienia przez projekt kryteriów nr 3 i 4 i - odnosząc się do podniesionych w proteście zarzutów - wskazał dodatkową argumentację uzasadniającą pogląd o niespełnianiu tych kryteriów.
Jak z powyższego wynika, wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się niezasadne.
Nie są także uzasadnione wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Spór w tej sprawie dotyczy prawidłowości oceny merytorycznej projektu w ramach kryterium nr 3. "Zachowanie trwałości" oraz kryterium nr 4 "Prawidłowość zastosowania metodologii".
Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni przez WSA we Wrocławiu wynikającego z dokumentacji konkursowej opisu sposobu oceny wniosku w ramach Kryterium nr 3 (punkt I.1. skargi kasacyjnej). Nie jest bowiem trafny pogląd skarżącej kasacyjnie, że dla pozytywnej oceny w/w kryterium wystarczające powinno być samo oświadczenie wnioskodawcy. Taki sposób wykładni przepisów regulujących postępowanie konkursowe nie jest prawidłowy.
Ocena wniosku o dofinansowanie w ramach kryterium nr 3 ma na celu weryfikację czy wnioskodawca (przyszły beneficjent) posiada wystarczające zasoby finansowe, które pozwolą mu na rzetelną i prawidłową realizację projektu oraz utrzymanie trwałości. Zgodnie z pkt 7.10 cyt. Wytycznych "Analiza trwałości finansowej projektu polega na wykazaniu, że zasoby finansowe na realizację analizowanego projektu zostały zapewnione i są one wystarczające dla sfinansowania kosztów projektu podczas jego realizacji, a następnie eksploatacji". Wymóg posiadania zasobów finansowych zapewniających utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym wynika wprost z przedmiotowego kryterium ujętego w załączniku nr I do Regulaminu Konkursu tj. Wyciągu z Kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez KM RPO WD 2014-2020 w dniu 07.04.2016 r. Zgodnie z opisem kryterium, w ramach oceny "zachowania trwałości" będzie sprawdzane utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym (nieujemny skumulowany cash-flow w każdym roku okresu odniesienia).
Z tej regulacji wyraźnie wynika, że wnioskodawca musi faktycznie posiadać środki finansowe na utrzymanie projektu w okresie trwałości. W opublikowanym na stronie konkursu Wykazie informacji, których należy udzielić, ubiegając się o dofinansowanie projektu wyjaśniono, że analiza trwałości finansowej projektu polega na wykazaniu, że zasoby finansowe na realizację projektu są zapewnione i wystarczające podczas jego realizacji, a następnie eksploatacji. Chodziło zatem o posiadane zasoby finansowe, tzn. zasoby którymi faktycznie się dysponuje. Projekt jest trwały finansowo, gdy nie generuje ryzyka wyczerpania środków pieniężnych w przyszłości.
W procedurze konkursowej ubiegania się o dofinansowanie projektu ze środków Unii Europejskiej to wnioskodawcy obowiązani są udowodnić okoliczności, które stanowią podstawę oceny w ramach poszczególnych kryteriów i przyznania punktacji. Zasadnie w tej sprawie przyjął organ i prawidłowo zostało to zaakceptowane przez Sąd I instancji, że skarżąca nie wykazała zasobów finansowych. Niewystarczające jest jedynie zadeklarowanie ich posiadania w przyszłości, w oparciu o przedstawione oświadczenie i to o charakterze warunkowym. Posłużenie się deklaracją darowizny złożoną przez osobę fizyczną, co nie stanowiło wiążącego zobowiązania do ustanowienia takiej darowizny i nie dawało podstawy do wystąpienia z roszczeniem o wypłatę tych środków, nie dawało podstaw do przyjęcia, że na etapie realizacji projektu skarżąca składająca takie oświadczenie w ogóle środkami tymi będzie dysponowała. W takiej sytuacji nie można było uznać, że skarżąca "wykazała zasoby finansowe".
Nie wykazała ona bowiem własnych środków finansowych, natomiast oświadczenie o gotowości do złożenia darowizny nie tworzyło roszczenia wypłaty wynikających z tego oświadczenia kwot. Te darowizny od osób fizycznych zostały wskazane jako planowane. Zasadnie zatem w tej sprawie uznano, że skarżąca nie wykazała w sposób wiarygodny, że znajduje się w sytuacji finansowej pozwalającej na realizację projektu i jego finansowanie w okresie trwałości.
Trafnie Sąd I instancji za zgodny z prawem uznał pogląd organu, że posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe wskazane w dokumentacji projektowej nie zapewniają utrzymania projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym i wskazał przy tym na aktualny majątek skarżącej (o wartości 2006,50 zł, zysk netto w kwocie 6,50 zł) oraz perspektywę strat netto w każdym roku objętym analizą (z wyjątkiem lat 2016-2018 oraz 2023 r.), a także wysokość środków pieniężnych na koniec każdego roku okresu odniesienia w kwocie 2005,50 zł. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie zgodności z prawem dokonanej przez organ oceny, że skarżąca nie dysponowała zasobami pozwalającymi na sfinansowanie projektu i jego utrzymanie w okresie trwałości. Zasadnie Sąd I instancji zaakceptował też pogląd organu, że niedopuszczalne jest wybiórcze traktowanie opisu kryterium przez skarżącą, ponieważ wykazany nieujemny skumulowany cash-flow nie może być oceniany w oderwaniu od sprawdzenia poprawności założeń do trwałości finansowej projektu, w tym posiadanych zasobów finansowych (wkład własny).
Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni kryterium nr 3 są zasadne.
Nie jest także zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni pkt 6.11 cyt. powyżej Instrukcji wypełniania wniosku z powodu wadliwego wskazania przez organ, że skarżąca nie załączyła dokumentów finansowych potwierdzających zapewnienie środków finansowych niezbędnych do realizacji projektu (punkt I.
3. skargi kasacyjnej). Raz jeszcze zwrócić należy uwagę, że na etapie oceny wniosku o dofinansowanie weryfikacja spełniania kryteriów następuje na podstawie dokumentów i informacji załączonych do wniosku o dofinansowanie. To skarżąca miała obowiązek udowodnienia okoliczności podlegających ocenie, a zatem – w przypadku analizowanego kryterium nr 3 – obowiązek wykazania, że będzie posiadała środki niezbędne do realizacji projektu i utrzymania trwałości, czego w tej sprawie nie zrobiła.
Nie jest trafna argumentacja skargi kasacyjnej, że doszło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że na etapie oceny wniosku o dofinansowanie wymagane było złożenie przez skarżącą określonych dokumentów finansowych, które nie znajdowało podstaw prawnych. Podkreślenia wymaga, że w tej sprawie powodem negatywnej oceny, a następnie nieuwzględnienia protestu, nie było nieprzedłożenie przez skarżącą określonych dokumentów, lecz niewykazanie przez nią, że posiada ona zabezpieczenie finansowe niezbędne dla realizacji projektu i utrzymania jego trwałości, tj. brak dowodów na potwierdzenie dysponowania przez skarżącą odpowiednimi zasobami finansowymi.
Za niezasadny uznać też należy zarzut błędnej wykładni opisu kryterium nr 4 w zw. z pkt 7.6 Wytycznych (punkt I.2. skargi kasacyjnej). Sąd I instancji dokonał szczegółowej analizy uproszczonego sposobu wykazania przez skarżącą kosztów operacyjnych, akceptując stanowisko organów, że było ono wadliwe (str. 23-24 uzasadnienia). Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie tego stanowiska. Kwestionując jego prawidłowość poprzestała na bardzo ogólnej konkluzji, że w jej ocenie koszty operacyjne zostały wykazane w sposób prawidłowy. Skarga kasacyjna nie zawiera dodatkowych argumentów uzasadniających ten zarzut, które kwestionowałyby zgodność z prawem poglądu Sądu I instancji.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, obecny tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzone koszty obejmują sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem I instancji.