Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 631/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skarg Zarządcy w postępowaniu sanacyjnym dłużnika K. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A K. S. uchylił decyzje Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 maja 2022 r. (nr 2/1/BCW-EFS/2022, 3/1/BCW-EFS/2022) i poprzedzające je decyzje z 27 stycznia 2022 r. (nr 2/BCW-EFS/2022, 3/BCW-EFS/2022) w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 5 sierpnia 2019 r. Instytucja Zarządzająca zawarła z beneficjentką umowę o dofinansowanie przedszkola, aneksowaną 20 maja 2020 r. Decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego, powołując się na art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1668 z późn. zm., dalej jako u.s.w.), art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej jako ustawa wdrożeniowa), art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej jako u.f.p.), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - powoływanej dalej jako K.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej masy sanacyjnej K. S., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A K. S., w której czynności dokonuje zarządca P. W. – określił kwotę do zwrotu przez zarządcę masy sanacyjnej, w wysokości 719 040,88 zł należności głównej wraz z należnymi odsetkami. Kwota zwrotu związana była z dofinansowaniem projektu o nazwie "[...] ".
Decyzją z dnia 26 maja 2022 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego, powołując między innymi art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, z tym że wyłączył okres naliczania odsetek od 18 maja 2022 r. do dnia doręczenia niniejszej decyzji, włącznie z tym dniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając decyzje obu instancji zauważył, że Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto postanowieniem z 7 września 2021 r. sygn. akt XI GR 29/21 otworzył postępowanie sanacyjne wobec dłużnika Pani K. S., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A K. S. Sąd odebrał zarząd własny dłużnikowi z tym jednakże zastrzeżeniem, że zezwolił na wykonywanie zarządu nad całością przedsiębiorstwa w zakresie nie przekraczającym zakresu zwykłego zarządu oraz wyznaczył zarządcę, w osobie P. W. Z akt administracyjnych wynika, że organ został poinformowany o otwarciu postępowania sanacyjnego przez zarządcę dnia 29 września 2021 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w obu sprawach (zawiadomienia o wszczęci postępowania z urzędu zostały wysłane w obu sprawach 28 października 2021 r.).
W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy dokonały niedostatecznej oceny następstw działania beneficjenta w kontekście żądania zwrotu całości dofinansowania.
Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie dokonano oceny charakteru i wagi nieprawidłowości, a wskazane braki uniemożliwiają zbadanie prawidłowości zajętego przez organ stanowiska co do konieczności zwrotu całości dofinansowania. Organ nie uzasadnił należycie swojej decyzji ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń odnoszących się do potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Wskazał, że rozwiązanie umowy jest jednym z elementów stanu faktycznego, rodzącym jedynie skutki cywilnoprawne w zakresie wzajemnych rozliczeń stron umowy i nie przesądza o konieczności orzeczenia zwrotu środków. W sprawie sądowoadministracyjnej ocenie podlega to, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., ale zawsze na gruncie indywidualnego charakteru rozpoznawanej sprawy. Ocena ta objąć musi także współmierność kwoty zwrotu do charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej, a takiej oceny przy żądaniu zwrotu całości dofinansowania zabrakło.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu organy niedostatecznie też wyjaśniły fakt podwójnego finansowania wydatków dla przedszkola w ramach środków unijnych i programu Maluch+ 2019. W obu kontrolowanych sprawach organ poprzestał na ustaleniach dokonanych przez inny organ – Wojewodę Wielkopolskiego, bez skompletowania wyczerpującego materiału dowodowego i bez dokonania samodzielnych ustaleń. Sąd pierwszej instancji zalecił, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podjął stosowne czynności wyjaśniające, zmierzające do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego uwzględniając przy tym ocenę prawną zawartą w wyroku WSA. W przypadku wydania decyzji by sporządzi jej uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.
W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- a) przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 par. 1 poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zaszły podstawy do uchylenia decyzji Organu w całości, w sytuacji kiedy nie istniała podstawa do jej uchylenia oraz naruszenie przepisów postepowania, które miały wpływ na wydanie decyzji o zwrocie całości otrzymanego dofinansowania;
- b) przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie co skutkowało bezzasadnym uznaniem skargi za zasadną;
- c) art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) poprzez przyjęcie i nie doszło do nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich;
- d) prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na uznaniu, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy i dokonały błędnych ustaleń faktycznych, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, podczas gdy zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne wyjaśniające szczegółowo motywy rozstrzygnięć zawartych w decyzjach, które były bezsporne,
- e) prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd całokształtu zebranego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności braku uznania za dowód dokumentów otrzymanych od wojewody a sporządzonych bezpośrednio przez beneficjenta i dotyczących podwójnego rozliczenia tych samych wydatków,
- f) prawa materialnego tj. art. 2 pkt. 36 Rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż beneficjent nie dopuścił się rażącej nieprawidłowości w rozumieniu powołanego artykułu, pomimo, iż wykazano powstanie szkody potencjalnej.
- g) prawa materialnego tj. rozdziału 6.7 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz EFS na lata 2014-2020 w zw. z art. 37 ust. 7-9 oraz 35 ust. 11 Rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło do podwójnego finansowania, a w sytuacji gdy wydatki były ponoszone w ramach Projektu oraz Maluch +.
- h) prawa materialnego tj. rozdziału 8.8. Wytycznych poprzez błędne uznanie przez Sąd, że nastąpiło niezastosowanie przez IZ WRPO zasady proporcjonalności tam opisanej, choć ta zdaniem IŻ WRPO zważywszy na odstąpienie od umowy zastosowana być nie musiała.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że z informacji nadesłanej do akt sprawy wynika, że w sprawie o sygn. akt XI GRs 3/21 postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2023 r. zostało zakończone postępowanie układowe, ponieważ Sąd Rejonowy Poznań-Stare Miasto w Poznaniu XI Wydział Gospodarczy do Spraw Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych zatwierdził układ zawarty przez skarżącą z wierzycielami.
Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepis art. 145 § 1 (nie wskazano precyzyjnie dalszych jednostek redakcyjnych tego przepisu), czy art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Normy te mają charakter "wynikowy", regulując jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnoprawnych, którym Sąd uchybił, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.
Poza powyższym należy stwierdzić, że podstawą prawną obu zaskarżonych do Sądu pierwszej instancji decyzji był art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia czy środki przeznaczone na realizację projektu dofinansowania żłobka/przedszkola wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a następnie ustalenia kwoty zwrotu.
Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu, organ w ramach postępowania dowodowego ma więc obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, charakteru i wagi naruszenia, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego i działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów ustalenia, jaka konkretnie kwota podlega zwrotowi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak opisanego działania organu zabrakło w obu sprawach, co zostało właściwie dostrzeżone przez Sąd I instancji. W rozpatrywanej sprawie nie dokonano bowiem oceny charakteru i wagi nieprawidłowości. Wskazane uchybienia uniemożliwiają zbadanie prawidłowości zajętego przez organ stanowiska co do konieczności zwrotu całości dofinansowania. Przywołanie jedynie zapisu umowy nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności związanych z żądaniem takiego zwrotu, jego zasadnością, wagą i charakterem. Organ nie uzasadnił należycie swojej decyzji ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń odnoszących się do potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Rozwiązanie umowy jest jednym z elementów stanu faktycznego, rodzącym jedynie skutki cywilnoprawne w zakresie wzajemnych rozliczeń stron umowy i nie przesądza o konieczności orzeczenia zwrotu środków.
Przepisy u.f.p. nie uzależniają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, jak też wydania decyzji w tym przedmiocie od rozwiązania umowy o dofinansowanie. W sprawie sądowoadministracyjnej takiej jak niniejsza ocenie podlega to, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., ale na gruncie indywidualnego charakteru rozpoznawanej sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku zasadnie stwierdzono, że organy niedostatecznie wyjaśniły fakt podwójnego finansowania wydatków dla przedszkola w ramach środków unijnych i programu Maluch+ 2019. Należy podkreślić, że celem resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Maluch+ 2019 jest zwiększenie dostępności terytorialnej i finansowej miejsc opieki w żłobkach, klubach dziecięcych i u dziennych opiekunów dla wszystkich dzieci; w pkt. 3.2.1. programu zastrzeżono, że grupę docelową stanowią dzieci w wieku do ukończenia 3. roku życia (lub 4. roku życia, w przypadku gdy niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym), w tym dzieci niepełnosprawne lub wymagające szczególnej opieki.
W rozpatrywanej sprawie nie wykazano jednak, że zakwestionowane wydatki w ogóle mogły być rozliczone w ramach programu Maluch+2019, skoro co do zasady program ten dotyczy dzieci w wieku młodszym niż dzieci uczęszczające do przedszkola. Niewystarczającym było w świetle realizacji zasad ogólnego postępowania administracyjnego ograniczenie się do udokumentowania rozliczenia przez Wojewodę Wielkopolskiego. Należy podkreślić, że realizacja zadań, o których mowa w decyzji dotyczy resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi do lat 3 Maluch+2019, a nie dzieci przedszkolnych. Uzasadnienie decyzji wyraźnie wskazuje na program dofinansowania przedszkola, a nie żłobka.
W tym świetle podkreślenia wymaga zatem, że w obu kontrolowanych sprawach organ poprzestał na ustaleniach dokonanych przez Wojewodę Wielkopolskiego, bez skompletowania wyczerpującego materiału dowodowego i bez dokonania samodzielnych i koniecznych w sprawie ustaleń. Analiza akt sprawy nakazuje przyjąć, że organ nie dysponował dowodami dokumentującymi sporne wydatki. Poprzestał on na porównaniu wydatków przedłożonych do wniosków o płatność w obu projektach, z nadesłanymi przez Wojewodę zestawieniami wydatków, sporządzonych do programu Maluch+. W tym świetle uzasadnione jest zatem twierdzenie, że materiał dowodowy wymaga istotnego uzupełnienia, bowiem w aktach brak również umowy o dofinansowaniu z programu Maluch+, co nie pozwala na przyporządkowanie korzystania z tego programu placówce przedszkolnej, dla której program ten nie jest dedykowany, a brak jakiegokolwiek stanowiska organu w tej kwestii.
Rolą organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W obu sprawach jest to tym bardziej istotne, że dopiero jednoznaczne ustalenie, czy środki przeznaczone na realizację projektu dofinansowania przedszkola bądź żłobka wykorzystane zostały z naruszeniem procedur pozwoli stwierdzić, czy i jaka kwota podlega zwrotowi.
W tym stanie rzeczy za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., a także zarzuty prawa materialnego w postaci, art. 2 pkt. 36, art. 37 ust. 7-9 oraz 35 ust. 11 Rozporządzenia nr 1303/2013.
Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.).