Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1139/17 uwzględnił skargę A i uchylił decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z [...] września 2017 r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł organ, a zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez:
- a) sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy oraz lakoniczne odniesienie się a w niektórych przypadkach całkowity brak odniesienia do argumentacji Instytucji Zarządzającej przedstawionej w decyzji II instancji, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, z pominięciem argumentów Instytucji o oddaleniu części wniosków dowodowych, a nadto wskazania, iż podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji było naruszenie przez organ przepisów postępowania, takich jak art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przy jednoczesnym wskazaniu, że Sąd przyznaje rację stronie skarżącej, która to stoi na stanowisku, że naruszenia w ogóle nie było, a projekt był realizowany w innych pomieszczeniach budynku,
- b) schematyzm uzasadnienia i zastąpienie uzasadnienia własnego stanowiska sądu ogólnikową aprobatą stanowiska strony skarżącej, co uniemożliwia organowi ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, a w konsekwencji wykonanie wskazań co do dalszego postępowania, a także niepełne przedstawienie stanu sprawy, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności poprzez zobowiązanie Instytucji Zarządzającej do oceny paragonów znajdujących się w aktach administracyjnych w sytuacji, gdy akta te mogą zawierać co najwyżej jeden paragon, albo czynienia zarzutu z faktu, że w pierwszej i drugiej kontroli projektu uczestniczyły te same osoby bez uzasadnienia dlaczego Sąd to kwestionuje,
- c) sporządzenie uzasadnienia orzeczenia bez indywidualnych rozważań w sprawie, bez odniesienia się do argumentacji organu podniesionej w odpowiedzi na skargę oraz w toku postępowania, w tym w szczególności bez odniesienia się do podanych przez Instytucję Zarządzającą przyczyn oddalenia wniosku o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków, bez gruntownej argumentacji, dotyczącej tego, co w ocenie Sądu było przedmiotem projektu i czy projekt ten został zrealizowany, bez odniesienia się do zawartych w aktach zdjęć, a jedynie uczynienie zarzutu z faktu, iż nie zostały one opisane, bez weryfikacji zakresu projektu w kontekście rozbudowy nieruchomości, bez uzasadnienia dlaczego Sąd przyjął, iż po stronie A w trakcie kontroli uczestniczyła osoba nieupoważniona, co uniemożliwia tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi;
- 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie stanowi istotny wpływ na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, gdyż wymienione przez Sąd uchybienia nie miały miejsca oraz w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:
- a) przyjęcia, że brak jest pełnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia,
- b) zakwestionowania oceny organu, że projekt będący przedmiotem dofinansowania nie został zrealizowany, podczas gdy organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, prawidłowo ustalił san faktyczny sprawy, jak również w prawidłowy sposób dokonał oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego,
- c) zakwestionowania stanowiska organu albo braku stanowiska Sądu w tym zakresie, że A miał obowiązek legitymowania się dokumentem zgody na przeprowadzenie zabiegów przeszczepu komórek macierzystych udzielanej przez Krajowe Centrum Bankowania Tkanek i Komórek,
- d) zakwestionowania stanowiska organu, że przy tak zgromadzonym materiale należy uznać fakt braku zrealizowania projektu oraz że w związku z tym doszło do wystąpienia szkody w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia.
- II. przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:
- 1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd dokonał oceny prawnej dowolnej, niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,
- 2. art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzanie 1260/1999 (Dz.Urz.UE L 210 z 11.07.2006, s. 25; dalej: rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż nie doszło do nieprawidłowości i w związku z powyższym nie ma podstaw do nałożenia korekty przez Instytucję Zarządzającą,
- 3. art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i art. 36, art. 26, art. 27 ust 1–5 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów w celu gromadzenia, przetwarzania, sterylizacji, przechowywania, dystrybucji tkanek i komórek przeznaczonych do przeszczepiania, w zw. z art. 30 i 30a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji nieodniesienie się do zarzutu dotyczącego braku zgody na dokonywanie przeszczepu komórek macierzystych w ramach projektu udzielanej przez Krajowe Centrum Bankowania Tkanek i Komórek i z tym związane przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie ma nieprawidłowości w rozumieniu przepisów Rozporządzenia oraz w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego jako naruszających prawo, które to prawa nie naruszały.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W motywach wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
W piśmie z 11 maja 2018 r. Prezes spółki wskazał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona podstaw prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została zbudowana na podstawie zarzutów mających oparcie w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" tego procesu kontrolnego jest autor skargi kasacyjnej i do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy oraz sformułowanie oczekiwań w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13; cbosa). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy
W powyższym kontekście wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut I.1 petitum skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10).
Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626).
Z kolei art. 153 p.p.s.a. – wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej – dotyczy tzw. związania oceną prawną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zestawienie tych przepisów – w ramach zarzutu – nie stwarza podstaw do podnoszenia kwestii ogólnikowości sporządzonego przez Sąd uzasadnienia "nieodpowiadającego ustawowemu wzorcowi" oraz "lakonicznego odniesienia się, a w niektórych przypadkach całkowity brak odniesienia się do argumentacji IZ" i sprowadzenie treści zarzutu do kwestii "oddalenia części wniosków dowodowych", a także "realizacji części w innych pomieszczeniach budynku". Jest oczywiste, że regulacja art. 153 p.p.s.a. – nawet gdyby wskazania co do dalszego postępowania były błędne – nie może skutkować naruszeniem treści art. 141 § 4 p.p.s.a.
Sąd II instancji – wbrew stawianym zarzutom I.1 petitum skargi kasacyjnej – nie przesądził wszystkich kwestii będących przedmiotem skargi kierowanej do WSA w Łodzi; zgodził się ze skarżącą Spółką, "iż w przedmiotowej kwestii nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie robót". Pozostałe konstatacje to trafne "wątpliwości" Sądu w zakresie podstaw do zwrotu dofinansowania, które to kwestie należy wyjaśnić w toku postępowania administracyjnego, zwłaszcza w kontekście wyników przeprowadzonych kontroli i zgromadzonej w sprawie dokumentacji.
Sąd II instancji nie dostrzegł też zobowiązania Instytucji Zarządzającej "do oceny paragonów znajdujących się w aktach administracyjnych" (patrz zarzut I.1.b). Skoro takiego wymogu nie nałożono, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ może tę kwestię pominąć.
Bez żadnej wątpliwości trzeba podnieść, że ocena tego, czy projekt został zrealizowany wymaga uprzedniego poczynienia elementarnych ustaleń faktycznych, w tym także opisania załączonych do akt fotografii. Jest to istotne z tego względu, że oceniane mogą być np. przez Sąd, który nie był w miejscu, które dokumentują.
Nie można też pochopnie rezygnować z dowodu z zeznań świadków, zwłaszcza iż Sąd I instancji zalecił przeprowadzenie tego dowodu.
Całkowicie bezzasadny jest zarzut I.2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż – in principio – został oparty na błędnym założeniu "naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej". Jak już na wstępie niniejszego uzasadnienia wskazano, Sąd I instancji uchylił jedynie decyzję organu II instancji.
Sąd II instancji nie będzie też dociekał co autor skargi kasacyjnej zanegował w pkt I.2.d petitum skargi kasacyjnej, wskazując na treść "art. 2 pkt 7 rozporządzenia", tj. jaki tytuł nosi akt normatywny, z którego ten przepis pochodzi.
Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty znajdujące oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Przede wszystkim – w kontekście zarzutu II.1 petitum skargi kasacyjnej – wskazać trzeba, że art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 ze zm.) dzieli się na poszczególne paragrafy, których treść nie została przez skarżącego precyzyjnie oznaczona. Istotą zaś tej regulacji jest sprawowanie przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości w obszarze działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Bez powołania konkretnych regulacji wynikających z p.p.s.a. nie można zarzucić, że Sąd I instancji "dokonał oceny prawnej dowolnej, nie pełnej, która to nie przyznaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego". Jest rzeczą oczywistą, że ujęty w cudzysłowie zarzut dotyczy oceny zebranego materiału dowodowego w kontekście przepisów procedury sądowoadministracyjnej; te zaś winny zostać wskazane jako normy nieprawidłowo zastosowane, czego zabrakło. Dostrzec także wypada, że kwestie procesowe nie mogą być podnoszone w ramach zarzutów o charakterze materialnoprawnym.
Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty II.2 i II.3 petitum skargi kasacyjnej z uwagi na fakt, że w obu zarzutach powołano treść art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 nie wskazując, którego ustępu (a tych są cztery) zarzut dotyczy. Każdy z nich reguluje odrębne kwestie i nie wiadomo, który w rzeczywistości stanowi podstawę skargi kasacyjnej; Naczelny Sąd Administracyjny nie może tego wyboru samodzielnie dokonać.
Naczelny Sąd Administracyjny traktuje wskazane w zarzutach II.2 i II.3 przepisy jako logiczny ciąg, który tworzy pewną całość ściśle powiązaną z opisem naruszenia prawa materialnego; jeżeli zatem zaistnieje wadliwość w zakresie prawidłowego powołania norm prawnych, to tym samym uniemożliwia się kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia, zwłaszcza że art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/26 definiuje tylko pojęcie "nieprawidłowości".
Nie jest to zresztą jedyny błąd, gdyż – nawiązując do zarzutu II.3 – wskazać należy, że:
- a) zarówno art. 30, jak też 30a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U.2021.1057) dzielą się na jednostki redakcyjne (pierwszy przepis zawiera ich dwie, a drugi – trzy, a ostatnia zawiera dodatkowo cztery punkty) i wskazane regulacje w znacznej części w żaden sposób nie łączą się z tym zarzutem;
- b) także art. 26, art. 36 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów (Dz.U169.1411 ze zm.) zawiera – łącznie kilkadziesiąt jednostek redakcyjnych, które także nie łączą się merytorycznie z treścią stawianego zarzutu. Reasumując powyższe braki w zakresie powołania odpowiedniej podstawy prawnej stawianych zarzutów w pkt II.2 i II.3 petitum skargi kasacyjnej całkowicie uniemożliwiają ich merytoryczną ocenę.
Końcowo wskazać jedynie należy, że NSA nie podziela poglądu Sądu I instancji, że wadą postępowania jest fakt uczestniczenia tych samych osób w ramach obu kontroli realizacji projektu.
Mając powyższe na uwadze należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.