Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 671/20, odrzucił skargę A Sp. z o.o. w Ł. na informację Starosty Łańcuckiego z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne.
WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielnie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 na podstawie art. 15zzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o COVID").
W piśmie z [...] sierpnia 2020 r. Starosta Łańcucki poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Organ wskazał, że spółka skorzystała już przez okres 3 miesięcy ze wsparcia w ramach tarczy antykryzysowej na podstawie art. 15g ustawy o COVID. Z tego powodu skarżąca nie może uzyskać kolejnego dofinansowania, tym razem na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID na kolejne 3 miesiące na tych samych pracowników. Swoje stanowisko organ oparł na interpretacji art. 15 zzb ust.12 ustawy o COVID w związku z art.15zzb ust.5 ww. ustawy, przedstawionej przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z 7 lipca 2020 r.
Od powyższej informacji skarżąca złożyła na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020r. poz.818, dalej: ustawa wdrożeniowa) protest w sprawie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania na podstawie art.15zzb ustawy o COVID.
Protest ten nie został uwzględniony, o czym Starosta Łańcucki poinformował skarżącą w piśmie z [...] października 2020 r. Organ zaznaczył, że przyznanie dofinasowania w ramach art.15zzb ustawy o COVID następuje na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej pomiędzy Starostą a przedsiębiorcą a nie w wyniku konkursu, o którym mowa w ustawie wdrożeniowej.
W dalszej kolejności skarżąca wniosła skargę na informację Starosty Łańcuckiego z [...] sierpnia 2020 r. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku z [...] sierpnia 2020 r. o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 na podstawie art. 15 zzb ustawy o COVID.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucając skargę spółki wskazał, że zaskarżony akt nie mieści się w zakresie katalogu aktów i czynności, przekazanych do kontroli sądu administracyjnego w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym zaistniała podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa.
W zaskarżonej informacji Starosta Łańcucki negatywnie rozpatrzył wniosek o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w ramach tzw. tarczy antykryzysowej. W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na charakter ww. aktu, możliwość zaskarżenia informacji Starosty Łańcuckiego powinna być rozpatrywana w ramach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zdaniem WSA zaskarżona informacja nie mogła zostać uznana za decyzję, nawet przy zastosowaniu tzw. domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (tak np. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II GPS 2/13). W tym kontekście należy odwołać się do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy o COVID. Analiza rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia pozwala stwierdzić, czy możliwe jest zakwalifikowanie zaskarżonej informacji jako decyzji administracyjnej, czy też jako czynności materialno-technicznej.
Sąd podkreślił, że ustawodawca wprost wskazał przypadki, w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2, art. 15ga ust. 12, art. 15gg ust. 26 i art. 15zv). W każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 – do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego).
Tymczasem, zgodnie z art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID, na podstawie którego wydano w niniejszej sprawie zaskarżoną informację, starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, zdaniem WSA, że w przypadku aktu, wyrażonego przez Starostę w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana.
Ponadto, określenie zawarte w art. 15zzb ust. 1, że "Starosta może na podstawie zawartej umowy" wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności, a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia.
Odpowiedź na pytanie o kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 jako czynności materialno-technicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w ocenie sądu, również pozostaje negatywna.
Dla oceny możliwości zakwalifikowania zaskarżonej informacji, jako aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. istotne znaczenie ma fakultatywność działania Starosty. Jak wskazano bowiem w art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID Starosta może przyznać przedsiębiorcy dofinansowanie. Konstrukcja art. 15zzb ustawy o COVID wskazuje, że nawet w przypadku spełnienia przez przedsiębiorcę kryteriów przyznania pomocy, organ nie ma obowiązku przyznania tego rodzaju dofinansowania. Odmowa przyznania dofinansowania w istocie bowiem oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Brak obowiązku przyznania dofinansowania, nawet w razie spełnienia podstawowych warunków przyznania pomocy sprawia, że regulacja zawarta w art. 15zzb ustawy o COVID nie zawiera kryteriów prawnych, wedle których możliwa byłyby kontrola zgodności z prawem odmowy przyznania tego rodzaju pomocy. Ponadto, również sama forma przyznania dofinansowania, tj. umowa wskazuje na dobrowolny charakter przyznania dofinansowania. Podobna regulacja znajduje się w art. 15zzc tarczy antykryzysowej.
W ocenie sądu powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie o COVID. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku.
Sąd I instancji wskazał, że zdaje sobie sprawę z istnienia tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Jednak przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy do czynienia w przypadku dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID.
W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., I OSK 744/17).
Skargę kasacyjną złożyła A Sp. z o.o. w Ł. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny ewentualnie, w przypadku nie podzielenia wniosku wskazanego powyżej uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz 4 p.p.s.a. i z art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na uznaniu, iż sprawa ze skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z uznaniem, iż Informacja nie spełnia przesłanek niezbędnych do uznania jej za jakikolwiek z aktów/ czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., do których kontroli uprawniony jest sąd administracyjny, co doprowadziło do nieprawidłowego odrzucenia skargi, podczas gdy sprawa w zakresie w jakim doszło do odmowy przyznania skarżącej dofinansowania ze środków starosty jest sprawą z zakresu działalności administracji publicznej i skarga powinna zostać rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 15 zzb ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawy o COVID) starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19.
Zgodnie z art. 31q ust. 1 ustawy koszty, o których mowa w art. 15zzb-15zze oraz art. 15zze2, oraz koszty ich obsługi są finansowane w roku 2020 ze środków Funduszu Pracy, o którym mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w ramach kwot ujętych w planie finansowym Funduszu Pracy na rok 2020.
Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15 zzb ustawy o COVID, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań starosty jako organu administracyjnego. Wynika to wprost z treści art. 31q ust. 5 ustawy o COVID. Mowa tam jest bowiem o "finansowaniu zadań, o których mowa w art. 15zzb – 15zze".
Działanie starosty na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Jednocześnie Sąd ten doszedł do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby wprost, że starosta może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15zzb ust. 1 ustawy użyto jednak zwrotu "starosta może przyznać". Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu.
Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zzb ustawy stanowi - jak nie patrzeć - rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenie. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którą skoro "starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko należy dojść do wniosku, że mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno – techniczną (kwestia ta została już rozstrzygnięta w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 211/21).
Na koniec należy dodać, że sądowej kontroli aktu odmowy zawarcia umowy, o którym mowa w art. 15zzb ust. 1 ustawy nie wyklucza okoliczność, że jest on podejmowany w sferze uznania administracyjnego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Nie wyklucza to możliwości otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji – na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jako kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).