Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 2309/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 148/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (obecnie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) z 10 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Kielcach z 17 września 2016 r. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] – dalej: strona lub wnioskodawca - złożył 16 maja 2016 r. wniosek o przyznanie wsparcia ([...]), w związku z realizacją powiadomienia w ramach mechanizmu nazwanego "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (Dow III)".

Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Kielcach decyzją z 17 września 2016 r. odmówił udzielenia stronie wsparcia.

Orzekając na skutek odwołania strony Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z 10 listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy jako powód odmowy przyznania pomocy, wskazał, iż strona dokonała wycofania z rynku jabłek w łącznej ilości [...]kg, realizując dostawy do [...]. Po zakończeniu dostaw w dniu 20 maja 2016 r. wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie wsparcia [...] (bezpłatna dystrybucja /inne przeznaczenie) Dow III wraz z wymaganymi załącznikami, w tym świadectwem potwierdzenia odbioru produktów wycofanych z rynku oraz świadectwem zgodności z normami handlowymi Unii Europejskiej dla świeżych owoców i warzyw. Przepisy nie determinują, jaki typ operacji można przeprowadzić do danego odbiorcy - produkty nie przeznaczone do sprzedaży są bowiem poddawane operacjom zarówno wycofania na bezpłatną dystrybucję jak i na inne przeznaczenie. Jednakże do weryfikacji, kto może być odbiorcą danej operacji, zgodnie z przepisami prawa, w ramach złożonego przez Stronę wniosku o przyznanie wsparcia [...] (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie), zobowiązany jest producent, który chce na daną operację otrzymać wsparcie.

W ocenie organu II instancji [...] nie było uprawnione do otrzymywania produktów w ramach operacji wycofania ich z rynku na bezpłatną dystrybucję, objętej wnioskiem o przyznanie wsparcia [...] (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie), ponieważ nie było ono ani organizacją charytatywną ani jednostką organizacyjną lub osobą fizyczną prowadzącą działalność wskazaną w art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013, do ustalenia czego zobowiązany był wnioskodawca we własnym zakresie.

Organ odwoławczy podkreślił, że warunki uczestnictwa w mechanizmie "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (Dow III)" w punkcie V, ppkt 16 uprzedzają producentów o fakcie, iż w przypadku stwierdzenia, że produkty wycofane z rynku na bezpłatną dystrybucję/inne przeznaczenie nie spełniają wymagań określonych w odpowiednich przepisach dotyczących jakości handlowej, oznaczenia oraz pozostałych wymogów dotyczących przedmiotowych operacji, producent w całości ponosi koszty związane z niezakwalifikowaniem produktu do wycofania z rynku i tym samym nie będzie przysługiwało wsparcie do tych produktów. Uregulowanie to wynika z faktu, iż na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2) i § 4 ust. 2, a także § 7 ust 5 i § 8 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468, ze zm. dalej: rozporządzeniem RM lub rozporządzenie), to producent decyduje o tym, kiedy i do kogo wycofa produkty, a także w ramach której operacji.

Operacjami tymi może być wycofanie na bezpłatną dystrybucję (w celu spożycia przez ludzi) lub na inne przeznaczenie (na paszę dla zwierząt lub cele energetyczne). Strona produkty objęte dostawami zakwestionowanymi przez organ pierwszej instancji wycofała na bezpłatną dystrybucję.

Organ II instancji podkreślił, że wnioskodawca składając powiadomienie dotyczące [...] (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) Dow III z 2 listopada 2015 r., w którym zadeklarował wycofanie produktów jedynie w celu bezpłatnej dystrybucji, a następnie dokonując przekazania jabłek do [...], tj. jednostki organizacyjnej uprawnionej tylko do przyjmowania produktów wycofanych z rynku w ramach innego przeznaczenia, tj. na paszę dla zwierząt, naruszył § 6 rozporządzenia RM oraz art 34 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013, ponieważ zrealizował operacje wycofania na bezpłatną dystrybucję do nieuprawnionego podmiotu.

Uzasadniając uchylenie decyzji obu instancji WSA w Warszawie podkreślił, że z § 4 ust. 1 rozporządzenia RM wynika, że wsparcie przysługuje m.in. producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz. 86 oraz z 2013 r. poz. 1537), który: a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców lub warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na której prowadzi daną uprawę, wynosi co najmniej 0,1 ha, lub b) prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Wsparcie jest udzielane za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku produktów w okresie, o którym mowa w art. 1 ust. 3 lit. c rozporządzenia nr 1031/2014, jeżeli zostały spełnione warunki w nim określone (ust. 2).

Warunkiem otrzymania pomocy jest złożenie najpierw powiadomienia, a następnie wniosku – w myśl § 7 rozporządzenia. Z treści § 6 rozporządzenia wynika również, iż operacja wycofania z rynku produktów polega na przekazaniu tych produktów jednostce organizacyjnej lub osobie fizycznej, których rejestr prowadzi Prezes Agencji na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynku lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868, z p. zm.) lub art. 9p ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, z p. zm.), z tym że w przypadku operacji wycofania z rynku produktów w celu innym niż bezpłatna dystrybucja, o której mowa w art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013, produkty te mogą być przekazane wyłącznie: 1) z przeznaczeniem na pasze dla zwierząt, o których mowa w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 grudnia 2008 r. w sprawie określenia sposobu zagospodarowania owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 29), lub 2) podmiotowi prowadzącemu biogazownię z przeznaczeniem na cele energetyczne.

Sąd I instancji podał, że z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie określenia sposobu zagospodarowania owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży wynika, iż owoce i warzywa nieprzeznaczone do sprzedaży mogą być przeznaczone pasze dla zwierząt znajdujących się: a) w gospodarstwach rolnych, b) w ogrodach zoologicznych, c) w parkach narodowych i parkach krajobrazowych, d) w rezerwatach przyrody, e) na terenach obwodów łowieckich, jeżeli zwierzęta te są przedmiotem gospodarki łowieckiej.

Ustawa z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynku lnu i konopi uprawianych na włókno w art. 12 wskazuje, iż Prezes Agencji wydaje decyzje w sprawie uznania jednostki organizacyjnej za organizację charytatywną uprawnioną do dystrybucji otrzymanych od organizacji producentów i ich zrzeszeń nieprzeznaczonych do sprzedaży owoców i warzyw. Prezes Agencji prowadzi też rejestr jednostek organizacyjnych i osób fizycznych, rejestr jest jawny i zawiera nazwę, określenie siedziby i adres jednostki organizacyjnej lub imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania osoby fizycznej, nazwiska i imiona osób uprawnionych do reprezentowania jednostki organizacyjnej.

WSA zauważył, że strona składając wniosek o przyznanie pomocy, dołączyła do niego wszystkie niezbędne informacje, w tym świadectwo – wystawione 20 kwietnia 2016 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, przez podmiot odbierający tj. [...]. Z treści tego świadectwa wynika, iż wystawiający je odbiorca zobowiązuje się do prowadzenia oddzielnej ewidencji materiałowej dla otrzymanych bezpłatnie owoców i warzyw w ramach mechanizmy "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw", jak też zobowiązuje się do przestrzegania przepisów, w tym rozporządzenia 543/2011 itd. Świadectwo zawiera też oświadczenia odbiorcy o świadomości o odpowiedzialności karnej za oświadczenie nieprawdy lub zatajenie prawdy w sporządzonym świadectwie, jak też wyrażenie zgody na poddanie się wszelkim kontrolom itp. Strona do wniosku dołączyła też świadectwo zgodności z normami handlowymi z dnia 20 kwietnia 2016 r. W aktach sprawy znajduje się również potwierdzenie przeprowadzenia kontroli z 7 lipca 2016 r., wykonanej na zlecenie organu, z której wynika, iż potwierdzono dane podmiotu odbierającego, jak też ilość produktu wycofanego.

Wniosek składany przez producenta o przyznanie wsparcia jest wspólny zarówno dla bezpłatnej dystrybucji, jak i innego przeznaczenia, odnosi się to do części A, B i D wniosku. Dopiero w części C następuje jego rozdzielenie na wycofanie z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji i na wycofanie na inne przeznaczenie.

W ocenie WSA, taka konstrukcja wniosku, jak też przyjęcie od strony wszystkich dokumentów, z których wynikało, kto jest odbiorcą, jak też że jabłka spełniały wszystkie wymagania zawarte w przepisach (co do ilości i jakości), mogło utwierdzić wnioskodawcę w przekonaniu, że dokonał przekazania jabłek odbiorcy wpisanemu do stosownego rejestru, który był uprawniony do przyjmowania jabłek w ramach działania "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw". Z treści przytoczonych przepisów wynika również, że gdyby na etapie składania wniosku w dniu 23 maja 2016 r. strona dokonała zmiany w części C. wniosku na wycofanie z tytułu innego przeznaczenia, otrzymałaby wsparcie, albowiem spełniłaby wszystkie wymagania zakreślone cyt. przepisami.

Sąd I instancji podał, że nie może tego zmienić treść złożonego przez stronę powiadomienia, co podkreślał organ. Powiadomienie w świetle przytoczonych przepisów prawa - ma znaczenie tylko w odniesieniu do ilości produktów, która może zostać objęta wsparciem ze względu na dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi przez Państwo na to działanie. W tej sytuacji nieuprawnioną i daleko idącą jest odmowa przyznania wsparcia z uwagi na zaistniały stan faktyczny.

W ocenie WSA strona składając wniosek i dołączając do niego wszystkie niezbędne dokumenty, jak też wypełniając wszystkie wymagania odnoszące się do przyznania wsparcia, które były tożsame, nie uzyskała pozytywnej decyzji o przyznaniu pomocy tylko z powodu niezauważenia różnicy między bezpłatną dystrybucją a innym przeznaczeniem. Różnica ta z punktu widzenia producenta jest bez znaczenia, albowiem producent nie dokonywał sprzedaży swoich owoców, a przekazywał je do wykorzystania jednostce, która widniała w rejestrze jako uprawniona do otrzymania owoców nieprzeznaczonych do sprzedaży. Obarczanie zatem wnioskodawcy konsekwencją w postaci odmowy przyznania pomocy w przedstawionej powyżej sytuacji prawnej i faktycznej jest nie do pogodzenia z ogólnymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym zasadą działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, proporcjonalności i równego traktowania, zawartą w art. 8 k.p.a., który nie został wyłączony w myśl art. 7 ust. 1 cyt. ustawy z 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych o organizacji niektórych rynków rolnych ze stosowania w sprawach rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi wydawanymi przez organy Agencji.

Sąd podniósł, że nie może tego zmienić powoływanie się przez organ na treść warunków uczestnictwa w mechanizmie "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (Dow III)" w punkcie V, ppkt 16, z których wynika, że uprzedzają producentów o fakcie, iż w przypadku stwierdzenia, że produkty wycofane z rynku na bezpłatną dystrybucję/inne przeznaczenie nie spełniają wymagań określonych w odpowiednich przepisach dotyczących jakości handlowej, oznaczenia oraz pozostałych wymogów dotyczących przedmiotowych operacji, producent w całości ponosi koszty związane z niezakwalifikowaniem produktu do wycofania z rynku i tym samym nie będzie przysługiwało wsparcie do tych produktów. Warunki te nie wynikają bowiem wprost z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r., jak też z treści ustawy o Agencji Rynku Rolnego i przepisów wspólnotowych.

Prezes ARMiR wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a) w związku z art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017r.,poz 1257 dalej kpa), w związku z § 7 ust. 5 pkt 4 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z 23 października 2014r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r poz. 1468 z późn. zm. dalej rozporządzenie wykonawcze), przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że błędne wskazanie we wniosku o wsparcie sposobu zagospodarowania produktu nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania wsparcia, bowiem producent jedynie przez nieuwagę nie dostrzegł różnicy pomiędzy bezpłatną dystrybucją a innym przeznaczeniem, a tym samym nieudzielenie wsparcia z uwagi na wycofanie produktu do nieuprawnionego podmiotu godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 kpa, podczas gdy organ rozpatrując wniosek zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego - w tym w szczególności zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 4 lit b) rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym we wniosku producent jest zobowiązany do wskazania rodzaju operacji i wydając decyzję o odmowie udzielenia wsparcia z uwagi na fakt, że wycofania dokonano do pomiotu, który nie mógł odbiorcą nie mógł naruszyć zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 kpa.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 8 kpa w zw. z § 7 ust. 5 pkt 4 lit b) rozporządzenia wykonawczego.

Na wstępie rozważań należy poczynić kilka uwag, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mają znaczenie dla oceny prowadzenia postępowania przez organy w kontekście naruszenia zasady z art. 8 kpa. Przepis ten wyrażający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepis ten nakłada zatem na organy administracji istotne obowiązki rzutujące na sposób prowadzonych postępowań, i tak organy administracji powinny postępować w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Z przywołanego przepisu, co istotne z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia, wynika również obowiązek prawidłowego rozważenia przez organ stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy.

Uczestnictwo w mechanizmie "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw" (DOW III) dzieli się na dwa etapy: 1) złożenia powiadomienia;

2) złożenia wniosku. Etap powiadomienia zgodne z § 4 ust. 3 w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, nie toczy się w ramach postępowania administracyjnego. Skarżący złożył stosowne powiadomienie, w którym zadeklarował chęć wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji określonej ilości jabłek. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Kielcach określił możliwą do wycofania, w ramach bezpłatnej dystrybucji ilość produktu, o czym powiadomił skarżącego pismem z dnia 5 listopada 2015 r. Następnie skarżący dokonał wycofania z rynku określonej ilości jabłek realizując dostawy do [...]. Po zakończeniu dostaw w dniu 20 maja 2016 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie wsparcia [...] (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) DOW III wraz z wymaganymi załącznikami, stosownie do uregulowań § 7 rozporządzenia wykonawczego. Złożenie wniosku wszczyna etap postępowania administracyjnego, w ramach którego organy działając na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oceniają czy zostały spełnione warunki przyznania wsparcia, w tym czy zadeklarowane przez wnioskodawcę operacje zostały przeprowadzone prawidłowo. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych - w brzmieniu obowiązującym w trakcie rozpatrywania wniosku – jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art.

81. W konsekwencji przywołanych wyłączeń, organy nie podejmują ani z urzędu ani na wniosek strony czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a jedynie weryfikują ustalony w przepisach zakres dokumentacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wyłączenie ww. przepisów kpa powoduje odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa., co oznacza, że organy zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Uprawnienie do uzyskania wsparcia wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym m.in. zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na beneficjentów również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnego z prawem. Beneficjent składając bowiem wniosek o przyznanie wsparcia składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem pomocy. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna przepisy prawa i reguły dotyczące uzyskiwania wsparcia. Tak więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania wsparcia. W rozpoznawanej sprawie skarżący składając zarówno powiadomienie z dnia 2 listopada 2015 r., jak i wniosek o przyznanie wsparcia z 20 maja 2016 r. złożył w części C powiadomienia oraz w części D wniosku oświadczenie o znajomości "Warunków uczestnictwa w mechanizmie Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (DOW III)" oraz zobowiązał się do ich przestrzegania.

Warunki te zawierają wyciąg z przepisów aktów prawa krajowego i UE w zakresie wymagań i obowiązków producentów i odbiorców produktów wycofanych z rynku. Skarżący jako beneficjent mechanizmu wsparcia powinien zatem dołożyć wszelkich starań aby zapoznać się z przepisami na podstawie, których ubiega się o pomoc i stosownie do regulacji mających zastosowanie w sprawie wskazać prawidłowo operację jaką zamierza wykonać (tj. bezpłatna dystrybucja czy inne przeznaczenie) oraz podmiot będący odbiorcą produktu. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy cechuje rygoryzm i formalizm, gdyż mechanizmy te są ściśle ograniczane w czasie, a ponadto do organów kierowana jest znaczna ilość wniosków w stosunkowo krótkim czasie. W takiej sytuacji ustawodawca zdecydował się na odejście od prowadzenia przez organy pełnego postępowania dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporną okoliczność, że skarżący nie zrealizował zgodnie z przepisami prawa operacji wycofania produktów z rynku, gdyż produkty wycofane z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję zostały skierowane do podmiotu, który nie był uprawniony do odbioru produktu na to przeznaczenie.

"Warunki uczestnictwa w mechanizmie Dalsze tymczasowe wsparcie producentów i owoców (DOW III)" w zakresie kwestii, to może być odbiorcą produktów wycofanych z rynku na bezpłatną dystrybucję w pkt V odwołują się do przepisu art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013. Zgodnie z tym przepisem, bezpłatnej dystrybucji można dokonać jedynie:

1. a) wśród organizacji charytatywnych i fundacji zatwierdzonych w tym celu przez państwo członkowskie, do wykorzystania w ich działalności służącej pomocy osobom, których prawo do otrzymania pomocy społecznej jest uznane w prawie krajowym, w szczególności w związku z tym, że osoby te nie posiadają środków utrzymania;
2. b) w zakładach karnych, szkołach, żłobkach, przedszkolach, szkołach podstawowych lub średnich zarządzanych lub zatwierdzonych przez właściwe organy państw członkowskich, na obozach wypoczynkowych dla dzieci, w szpitalach, domach spokojnej starości wyznaczonych przez państwa członkowskie, które podejmują wszelkie niezbędne kroki do zapewnienia, aby dystrybuowane w ten sposób ilości produktów stanowiły uzupełnienie ilości normalnie kupowanych przez placówki tego rodzaju.

Warunki uczestnictwa (...) wskazują również, zgodnie z § 6 rozporządzenia wykonawczego, że operacja wycofania z rynku produktów polega na przekazaniu tych produktów jednostce organizacyjnej lub osobie fizycznej, których rejestr prowadzi Prezes Agencji na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynku lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868, z p. zm.) lub art. 9p ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, z p. zm.), z tym że w przypadku operacji wycofania z rynku produktów w celu innym niż bezpłatna dystrybucja, o której mowa w art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013, produkty te mogą być przekazane wyłącznie:

1. 1) z przeznaczeniem na pasze dla zwierząt, o których mowa w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 grudnia 2008 r. w sprawie określenia sposobu zagospodarowania owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 29), lub
2. 2) podmiotowi prowadzącemu biogazownię z przeznaczeniem na cele energetyczne.

Z kolei z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie określenia sposobu zagospodarowania owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży wynika, iż owoce i warzywa nieprzeznaczone do sprzedaży mogą być przeznaczone pasze dla zwierząt znajdujących się:

1. a) w gospodarstwach rolnych,
2. b) w ogrodach zoologicznych,
3. c) w parkach narodowych i parkach krajobrazowych,
4. d) w rezerwatach przyrody,
5. e) na terenach obwodów łowieckich, jeżeli zwierzęta te są przedmiotem gospodarki łowieckiej.

Jak wskazano wyżej ustawa z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynku lnu i konopi uprawianych na włókno w art. 12 ust. 5 przewiduje, że Prezes Agencji Rynku Rolnego prowadzi też rejestr jednostek organizacyjnych i osób fizycznych, dla których, zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy wydawana jest decyzja w przedmiocie:

1. a) uznania jednostki organizacyjnej za organizację charytatywną uprawnioną do dystrybucji otrzymanych od organizacji producentów i ich zrzeszeń nieprzeznaczonych do sprzedaży owoców i warzyw,
2. b) wyznaczenia innych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych jako uprawnionych do otrzymania od organizacji producentów i ich zrzeszeń bezpłatnie owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży.

[...] uzyskało wpis do Rejestru uznanych organizacji charytatywnych i uprawnionych innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych na mocy decyzji Prezesa ARR z dnia 26 stycznia 2016 r. Podmiot ten zgodnie z deklaracją w złożonym wniosku otrzymał zezwolenie na przyjmowanie produktów nieprzeznaczonych do sprzedaży tylko i wyłącznie w celu skarmiania zwierząt, czyli na paszę. Natomiast w aktach sprawy znajduje się oświadczenie [...] z dnia 19 sierpnia 2016 r., iż jabłka przeznaczone do bezpłatnej dystrybucji, dostarczone przez skarżącego w ilości [...] kg, nr partii [...] zostały rozdysponowane wśród ludzi - uprawnionych beneficjentów ostatecznych. Należy zauważyć, że członkowie i podopieczni [...] nie zostali wymienieni jako uprawnieni podlegający wsparciu produktem w ramach bezpłatnej dystrybucji mechanizmu wsparcia.

W tym stanie rzeczy, mają na uwadze przedstawiony wyżej stan faktyczny, obowiązujące przepisy regulujące mechanizm "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (DOW III) oraz oświadczenie o znajomości Warunków uczestnictwa w mechanizmie omawianego wsparcia, złożone przez wnioskodawcę, należy stwierdzić, że organ prawidłowo ustalił, iż skarżący nie zrealizował działania polegającego na wycofaniu jabłek na bezpłatną dystrybucję zgodnie z przepisami regulującymi ten mechanizm (§ 7 ust. 5 pkt 4 lit b) rozporządzenia wykonawczego). Organ działał z zachowaniem obowiązujących go przepisów prawa, w szczególności nie miał uprawnienia do dokonywania interpretacji działalności danej jednostki w kwestii przyznanych jej uprawnień do odbioru produktu, jak również dokonania korekty wniosku strony. Zgodnie bowiem z przepisami regulującymi omawiany mechanizm wsparcia to producent powinien dołożyć należytej staranności, aby zapoznać się z przepisami na podstawie, których ubiega się o pomoc i zgodnie z tymi przepisami wskazać komu i w jakim celu przekazuje wycofane z rynku produkty.

Obowiązek weryfikacji uprawnienia danej jednostki (w rozpoznawanej sprawie [...]), do odbioru produktu na bezpłatną dystrybucję czy też inne przeznaczenie, spoczywa w świetle przytoczonych wyżej przepisów na producencie, który podejmuje samodzielną decyzję do jakiego podmiotu chce przekazać produkty i czy odbiorca tych produktów jest do ich odbioru uprawniony. Organ w świetle cyt. przepisów, które cechuje rygoryzm i formalizm, nie ma uprawnienia do modyfikowania wniosku strony. Organ nie mógł więc ingerować w treść wniosku, który spełniał wymogi formalne i był kompletny. Organ mógł orzec jedyne w zakresie, jaki został mu wskazany w finalnym kształcie złożonego przez stronę wniosku.

Tym samym działanie organu w rozpoznawanej sprawie nie naruszyło art. 8 kpa. Przy czym dla ustalenia odpowiedzialności organu za naruszanie zasady z art. 8 kpa, konieczne jest wykazanie, że w sprawie wystąpił rzeczywiście fakt dezinformacji. Taka sytuacja w rozpoznawanej stronie nie wystąpiła. Sąd I instancji uchylając decyzje organów obu instancji, takiego faktu nie wskazał, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że gdyby na etapie składania wniosku skarżący dokonał zmiany w części C. wniosku na wycofanie z tytułu innego przeznaczenia, otrzymałby wsparcie, albowiem spełniłby wszystkie wymagania zakreślone cyt. przepisami.

Dalej Sąd wskazał, iż w jego ocenie nieuprawnioną i daleko idącą jest odmowa przyznania pomocy z uwagi na zaistniały stan faktyczny. Bowiem skarżący składając wniosek i dołączając do niego wszystkie niezbędne dokumenty, jak i spełniając wszystkie wymagania odnoszące się do przyznania wsparcia, które były tożsame, nie uzyskał pozytywnej decyzji o przyznaniu pomocy tylko z powodu niezauważenia różnicy między bezpłatną dystrybucją a innym przeznaczeniem, która z punktu widzenia producenta jest bez znaczenia, albowiem nie dokonywał sprzedaży swoich owoców, a przekazywał je do wykorzystania jednostce, która widniała w rejestrze jako uprawniona do otrzymania owoców nieprzeznaczonych do sprzedaży.

Podsumowując powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że producent nie zrealizował prawidłowo operacji wycofania z rynku produktu, czym naruszył § 7 ust. 5 pkt 4 lit b) rozporządzenia wykonawczego, gdyż produkty wycofane z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję zostały skierowane do podmiotu, który nie był uprawniony do odbioru produktu na to przeznaczenie. Organy natomiast w postępowaniu o przyznanie pomocy, które cechuje rygoryzm i formalizm, nie są uprawnione do modyfikowania wniosku strony.

Nadto wniosek spełniał wymogi formalne i był kompletny. We wniosku to beneficjent określa przedmiot postępowania, wskazując cel przeznaczenia wycofanego z rynku produktu (bezpłatna dystrybucja/ inne przeznaczenie) stosownie do § 7 ust. 5 pkt 4 lit b) rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem, wniosek o udzielenie wsparcia zawiera informacje niezbędne do ustalenia wysokości wsparcia, w szczególności informacje dotyczcie rodzaju operacji i sposobu produkcji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, uznając jednocześnie że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylił na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżony wyrok a kierując się treścią art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania postanowiono na podstawie 203 pkt 2 p.p.s.a. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 ze zm.).