Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 września 2004 r. (sygn. akt III SA/Lu 291/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" w Lublinie, na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z 18 stycznia 2002 r. nr [...]
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyjaśnił, że ww. decyzją z 18 stycznia 2002 r. Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w Białej Podlaskiej z 1 października 2001 r. nr 13RP-554 - od 350 do 360 i od 362 do 404/01, którą organ celny I instancji uznał za nieprawidłowe 58 zgłoszeń celnych dokonanych przez B.K. w związku ze sprowadzeniem z Niemiec do Polski używanej odzieży. Uznając te zgłoszenia celne za nieprawidłowe organy celne odmówiły zastosowania obniżonej stawki celnej dla towarów pochodzących z państw członkowskich Unii Europejskiej, a to z uwagi na fakt, iż władze celne kraju eksportu nie potwierdziły preferencyjnego pochodzenia towaru, poświadczonego przez jego eksportera na fakturach załączonych do zgłoszeń celnych.
Wobec tego zastosowano konwencyjną stawkę celną, przewidzianą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustanowienia Taryfy celnej (Dz.U. Nr 158, poz. 1036) i określono kwotę wynikającą z długu celnego.
Oddalając skargę B. K. na decyzję Prezesa GUC Sąd podniósł jednocześnie, że weryfikacja dowodów pochodzenia towaru została w sprawie przeprowadzona zgodnie z prawem, tj. art. 32 Protokołu 4 do Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczypospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony (zał. do Dz.U. z 1997r. Nr 104, poz. 662 – określany dalej jako "Układ stowarzyszeniowy"). Dodał przy tym, że uzyskany w tym trybie wynik weryfikacji dowodów pochodzenia towarów był wiążący dla polskich organów celnych.
Sąd nie podzielił przy tym zarzutu strony skarżącej, jakoby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 65 § 5 w zw. z art. 65 § 4 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze m.) wskutek jej wydania z przekroczeniem trzyletniego terminu liczonego od dnia przyjęcia sześciu zgłoszeń celnych. Sąd uznał, że termin ów dotyczy wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a ta została wydana przed jego upływem.
Skargę kasacyjną od tego wyroku, ograniczoną do tej jego części, którą Sąd oddalił skargę na decyzję Prezesa GUC utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odnoszącą się do sześciu zgłoszeń celnych o nr:
B. K. oparł na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – określanej dalej jako "p.p.s.a."). Zarzucił zatem Sądowi naruszenie prawa materialnego – art. 65 § 5 w zw. z art. 65 § 4 ustawy Kodeks celny poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż trzyletni termin z art. 65 § 5 określony do wydania decyzji w sprawie zgłoszenia celnego, o której stanowi art. 65 § 4 Kodeksu celnego odnosi się wyłącznie do decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu wskazuje, iż termin ten odnosi się do decyzji ostatecznych.
Zarzut ten uzasadnił w drodze kolejnych metod wykładni tych przepisów, poczynając od wykładni literalnej. W tym zakresie stwierdził, że z ich brzmienia, z użycia przez ustawodawcę terminu "organ celny", a nie "naczelnik urzędu celnego" wynika, że ustawodawca uwzględnił zasadę dwuinstancyjności postępowania i określił ogólnie organ uprawniony do wydania takiej decyzji, bez wskazania, czy chodzi o organ I, czy II instancji. Jeśli wziąć jednocześnie pod uwagę fakt, iż działanie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny, czyli, że jego decyzja kształtuje określona prawa i obowiązki, a nie jest jedynie decyzją kontrolującą poprawność decyzji pierwszoinstancyjnej, to uzasadnionym stanie się twierdzenie, iż termin z art. 65 § 5 Kodeksu celnego odnosi się nie tylko do decyzji organu pierwszej instancji, jak przyjął to Sąd, ale do decyzji ostatecznej.
Wskazując w drugiej kolejności na względy celowościowe skarżący podniósł, że ustanowienie trzyletniego terminu do wydania decyzji w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe ma na celu usunięcie stanu niepewności, wynikającego z możliwości skorygowania takiego zgłoszenia. Odniesienie tego terminu wyłącznie do decyzji organu pierwszej instancji jest zaprzeczeniem tego celu. Przepis ten, jak dalej stwierdził skarżący, ma mobilizować do działania tak organy celne, jak i importerów towarów, którzy traktowani są w przepisach Kodeksu celnego jak podmioty działające profesjonalnie.
Powołując się następnie na wykładnię systemową skarżący stwierdził, że w myśl art. 230 § 1 Kodeksu celnego organ celny zobowiązany jest do powiadomienia dłużnika o zarejestrowaniu kwoty należności celnych. W § 4 tego art. ustawodawca przewidział trzyletni termin do wykonania tego obowiązku, liczony od dnia powstania długu celnego. Natomiast w art. 230 § 5 Kodeksu celnego wskazał na okoliczności powodujące zawieszenie biegu tego terminu. Nie było natomiast w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji żadnej możliwości zawieszenia biegu terminu z art. 65 § 5 tej ustawy.
Dalsza argumentacja skarżącego oparta została na wykładni historycznej. W tym zakresie skarżący wskazał na zmiany Kodeksu celnego dokonane ustawą z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie
Celnej (Dz.U. Nr 120, poz. 1122). Stwierdził, że zmiana art. 230 § 5 i § 6 kodeksu celnego (w § 5 dodano pkt 3 i zmieniono § 6) oraz zmiana jego art. 65 (dodano § 5a i § 5b) wprowadziła nową przyczynę zawieszenia trzyletniego terminu z art. 230 § 4 z uwagi na wniesienie odwołania od decyzji w sprawie długu celnego do czasu doręczenia rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym oraz instytucję zawieszenia biegu trzyletniego terminu z art. 65 § 5 Kodeksu celnego również z uwagi na wniesienie odwołania od decyzji w sprawie długu celnego do czasu doręczenia rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Instytucję tą wprowadził § 5a dodany wspomnianą nowelą do art. 65, zgodnie z którym do biegu terminu określonego w art. 65 § 5 Kodeksu celnego należy stosować odpowiednio postanowienia art. 230 § 5 i § 6. Istotnym zatem jest fakt, iż w art. 230 § 5 Kodeksu, także w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organy celne, przewidziane były okoliczności powodujące zawieszenie biegu terminu z art. 230 § 4, ale nie było w tym czasie żadnej możliwości zawieszenia biegu terminu z art. 65 § 5.
Sięgając następnie do wykładni prawno-porównawczej skarżący stwierdził, że wprowadzenie w życie polskiego Kodeksu celnego miało na celu dostosowanie polskiego prawa celnego do rozwiązań przyjętych w Kodeksie Celnym Wspólnot Europejskich, który to Kodeks, choć nie zawiera odpowiednika art. 65 § 5 naszego Kodeksu, to jednak ma swój odpowiednik art. 230 § 5, mianowicie w art. 221 pkt 3, który stanowi, iż powiadomienie dłużnika o zarejestrowaniu kwoty długu celnego nie może nastąpić po upływie 3 lat od dnia powstania długu celnego. Termin ten odnosi się do ostatecznej decyzji, a jego bieg ulega zawieszeniu od momentu, w którym środek prawny zgodnie z art. 243 zostanie złożony na okres odwołania. Zasady biegu terminu przedawnienia, zdaniem skarżącego, są jednakowe w polskim i unijnym prawie celnym i nie ma wątpliwości, że odnoszą się do decyzji ostatecznych.
W ostatniej kolejności skarżący sięgnął do wykładni autentycznej, powołując się na uzasadnienie Rady Ministrów do przepisów nowelizujących Kodeks celny zawartych we wspomnianej tu już ustawie z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie celnej. Przytoczył fragment tego uzasadnienia o treści: "... zmiany zaproponowane w art. 65 mają na celu umożliwienie wydania decyzji w sprawie zgłoszenia celnego, mimo upływu 3 lat od dnia przyjęcia zgłoszenia.
Wprowadzenie § 5a jest związane z koniecznością umożliwienia wydania decyzji w sprawie długu celnego, w sytuacjach określonych w art. 230 § 5 i 6". W ocenie skarżącego Rząd w swoim przedłożeniu nie rozróżniał decyzji pierwszej i drugiej instancji, ani nawet nie nawiązywał do art. 65 Kodeksu celnego, który stanowi o decyzji uznającej zgłoszenie celne za nieprawidłowe. trzeba zatem pamiętać, że decyzja utrzymująca w mocy, uchylająca i przekazująca do ponownego rozpoznania decyzję uznającą zgłoszenie celne za prawidłowe lub nieprawidłowe jest decyzją w sprawie zgłoszenia celnego.
W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części wskazanej w skardze i zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania.
Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wniósł o oddalenie tej skargi. Podniósł, że organy celne stosowały przepisy Kodeksu celnego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. W owym czasie nie obowiązywały przepisy wprowadzone w życie ustawą z 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks celny i dlatego nie można zarzucać im, że nie uwzględnił treści tych zmian. Polska, jak dalej podniesiono w odpowiedzi na skargę, nie była wówczas członkiem Unii Europejskiej i dlatego nie można, w drodze daleko idących uproszczeń, odnosić przepisów unijnych do polskiego, autonomicznego obszaru celnego.
Następnie Dyrektor Izby Celnej powołał się na art. 242 § 4 Kodeksu celnego, twierdząc, że jest to przepis, który reguluje kwestię przedawnienia zobowiązania celnego w odniesieniu do wszelkich sytuacji, w jakich zostało ono określone. Art. 65 natomiast należy interpretować jako przepis o charakterze szczególnym, odnoszący się do przedawnienia kwoty wynikającej z długu celnego określonej w decyzji organu pierwszej instancji uznającej zgłoszenie celne za nieprawidłowe. Wskazał jednocześnie, że skoro art. 65 § 5 stanowi o organie, który uznaje zgłoszenie celne za nieprawidłowe, to może to być wyłącznie organ celny pierwszej instancji. W końcowej części odpowiedzi na skargę kasacyjną podniósł, że interpretacja przepisów przedstawiona przez stronę skarżącą mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której postępowanie celne wszczęte na wniosek importera towaru o uznanie zgłoszenia celnego za nieprawidłowe mogłoby być sprowadzone do postępowania jedno-instancyjnego. Miałoby to miejsce wówczas, gdyby trzyletni termin z art. 65 § 5 upływał w toku postępowania odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga kasacyjna B. K. nie zawiera uzasadnionych podstaw i dlatego nie może być uwzględniona.
Jej omówienie należy rozpocząć od uporządkowania kwestii terminologicznych. Otóż, termin z art. 65 § 5 Kodeksu celnego nie był terminem prawa materialnego, określającym moment przedawnienia zobowiązania celnego, a terminem określającym przedawnienie prawa do wydania decyzji uznającej zgłoszenie celne za nieprawidłowe, czyli terminem proceduralnym. Przedawnienie należności celnych było uregulowane w art. 242 § 2 Kodeksu celnego, który miał następującą treść: "Kwot należności można dochodzić w ciągu 5 lat, licząc od dnia, w którym zostały zarejestrowane." Po upływie tego terminu nie było możliwe dochodzenie należności celnych, gdyż następowało ich przedawnienie. Art. 242 § 7 stanowił tu dodatkowo, iż "Przedawnienie uwzględnia się z urzędu." Upływ terminu z art. 65 § 5 Kodeksu celnego powodował, iż nie było możliwe wydanie decyzji uznającej zgłoszenie celne za nieprawidłowe, ale to nie miało znaczenia dla przedawnienia należności celnych wynikających ze zgłoszenia celnego, gdyż to następowało na podstawie art. 242 § 2 Kodeksu.
Z tych względów zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 65 § 5 w związku z art. 65 § 4 Kodeksu celnego jest w istocie zarzutem naruszenia przepisów postępowania, ale i w tym kształcie zarzutu tego Sąd nie podzielił.
Wykładni art. 65 § 5 i 4 Kodeksu celnego, jak zresztą wszystkich przepisów prawa, należy dokonywać poczynając od wykładni językowej tak, by w bezpośredni sposób, na podstawie znaczenia użytych w nich słów ustalić znaczenie normy prawnej wprowadzonej do porządku prawnego przez ustawodawcę. Trzeba tu zatem przytoczyć treść art. 65 § 5 i 4 Kodeksu celnego, gdyż wykładnia językowa tych przepisów w oderwaniu od ich brzmienia nie może przynieść wiarygodnych rezultatów. Oczywiście, chodzi tu o ich treść, jaka obowiązywała w dacie wydawania decyzji odwoławczej, gdyż ta decyzja była przedmiotem oceny pod względem legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Tak więc art. 65 w § 5 stanowił, iż "Decyzja, o której mowa w § 4, nie może zostać wydana, jeżeli upłynęły 3 lata od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego." Z kolei zgodnie z art. 65 § 4 "Po przyjęciu zgłoszenia celnego organ celny, na wniosek strony, wydaje decyzję lub może z urzędu wydać decyzję, w której: 1) uznaje zgłoszenie celne za nieprawidłowe...".
Jak zatem wynika z treści tych przepisów termin trzyletni z § 5 odnosił się do decyzji wskazanej w § 4. Trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż mowa w nim była o decyzji, jaką wydawał organ celny pierwszej instancji. Art. 65 Kodeksu celnego należy umiejscowić w ciągu tych przepisów, które określały czynności związane ze sprowadzeniem towaru, w tym fragmencie - objęcie procedurą celną, ustalając ich kolejność i następstwa; i tak: art. 64 Kodeksu celnego stanowił przez kogo miało być dokonane zgłoszenie celne w formie pisemnej, jakie elementy powinno zawierać, jakie dokumenty miały być do niego załączone, art. 65 z kolei przesądzał o tym, kiedy (pod jakimi warunkami) organ celny przyjmował zgłoszenie celne, jakie skutki powodowało przyjęcie zgłoszenia celnego i jakie orzeczenie wydawał lub mógł wydać organ po przyjęciu zgłoszenia. Jeżeli zestawić ze sobą treść § 1 i § 4 art. 65, to jasnym staje się, iż decyzja, o której była mowa w § 4 to decyzja organu celnego pierwszej instancji.
Wynikało z nich bowiem, że organ celny przyjmuje zgłoszenie celne (§ 1) i po jego przyjęciu, na wniosek strony, wydaje decyzję lub z urzędu może wydać decyzję, którą (między innymi) uznaje zgłoszenie celne za nieprawidłowe (§ 4). Organem przyjmującym zgłoszenie celne był zawsze organ celny pierwszej instancji, co zresztą strona skarżąca przyznaje, a zatem trzyletni termin z art. 65 § 5 Kodeksu celnego odnosił się do decyzji organu pierwszej instancji. Wniosek taki wypływa wprost z brzmienia art. 65 § 5 w związku z § 4. Regulacja ta została, w ocenie Sądu, dostatecznie jasno wyrażona przez ustawodawcę, co musi być uwzględnione w dalszym procesie wykładni tych przepisów. Nie można bowiem stosować kolejnych metod wykładni po to, by zaprzeczyć wynikom wykładni językowej, gdyż prowadzi to do wykładni contra legem.
Sąd kasacyjny nie podziela argumentu strony skarżącej, iż użycie w art. 65 § 4 Kodeksu celnego terminu "organ celny", a nie "naczelnik urzędu celnego" lub "dyrektor urzędu celnego" nie pozwala na ograniczenie go wyłącznie do organu pierwszej instancji. Przede wszystkim sposób redakcji przepisów Kodeksu celnego był taki, że ustawodawca posługiwał się w nim terminami "organ celny" lub "organy celne", nie operował nazwą konkretnego organu celnego, za wyjątkiem Prezesa GUC, pozostawiając kwestię właściwości rzeczowej przepisom wykonawczym do tej ustawy. O tym, o którym organie celnym mowa była w danym przepisie Kodeksu celnego można było decydować po uwzględnieniu przepisów regulujących właściwość rzeczową tych organów. Ograniczenie znaczenia tego zwrotu w tym przypadku do organu pierwszej instancji wynika właśnie z właściwości rzeczowej organów celnych.
Jeśli uwzględnić zatem fakt, iż termin z art. 65 § 5 Kodeksu celnego dotyczył prawa do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji to wywody na temat wykładni systemowej, historycznej porównawczej tracą na znaczeniu. Nawet bowiem przy założeniu, z którym trzeba się zgodzić, iż w stanie prawnym sprzed zmian Kodeksu celnego dokonanych wspominaną tu już ustawą z 23 kwietnia 2003 r. bieg tego terminu nie mógł ulec zawieszeniu, a stanie prawnym wprowadzonym w życie tą ustawą mógł, to i tak trzeba pamiętać, że dotyczył terminu do wydania decyzji przez organ celny pierwszej instancji, który w tej sprawie został zachowany i nie ma co rozważać, czy w terminie tym "zmieścił się" organ odwoławczy, bo jego ten termin nie dotyczył. Organ odwoławczy związany był terminem przedawnienia z art. 242 § 4 Kodeksu celnego
Istotnie, jak twierdzi to strona skarżąca, celem nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Cywilnej, polegającej na dodaniu odwołania jako przyczyny uzasadniającej zawieszenie biegu terminu do wydania decyzji, było wydłużenie czasu, w którym będzie możliwa weryfikacja zgłoszenia celnego. Tak zresztą wynika z rządowego uzasadnienia projektu tej ustawy. Jeśli jednak przyjrzeć się na jaki czas bieg tego terminu ulegał zawieszeniu, to jasnym staje się, że chodziło tu o wydłużenie terminu do weryfikacji zgłoszenia celnego przez organ pierwszej instancji. Bieg tego terminu ulegał bowiem zawieszeniu z dniem wniesienia odwołania od decyzji, a biegł ponownie z dniem doręczenia decyzji organu odwoławczego. Tak więc termin ten biegł dalej dla organu pierwszej instancji, wszak decyzja organu odwoławczego była już wydana i doręczona stronom postępowania w okresie zawieszenia biegu tego terminu, nie był to zatem termin "adresowany" do organu odwoławczego, a do organu pierwszej instancji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. K. jako nie znajdującą uzasadnionych podstaw z mocy art. 184 ustawy –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydane zostało z mocy art. 204 ust. 1 tej ustawy.