Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 503/17 po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016 w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lubartowie z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w punkcie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania.
Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego:
art. 14 ust 1 lit. d rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji nr 809/2014, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że błędne zadeklarowanie przez beneficjenta (rolnika) działek na innym typie obszaru ONW niż właściwy nie skutkuje wadliwością tego rodzaju, w której wniosek nie zawierałby wszystkich informacji niezbędnych do ustalenia kwalifikowalności pomocy finansowej, w sytuacji gdy zgodnie ze wskazanym przepisem pojedynczy wniosek lub wniosek o płatność zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy lub wsparcia, w szczególności: (...) szczegóły pozwalające na jednoznaczną identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, jeśli to konieczne, dalsze specyfikacje dotyczące ich użytkowania.
- - art. 19 a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str.
- 48) zwanego dalej rozporządzeniem Komisji nr 640/2014, poprzez jego błędną wykładnię, w rezultacie błędne przyjęcie, że deklaracja wszystkich działek do płatności ONW strefa nizinna I nie uprawnia organu ARiMR do nałożenia sankcji określonej tym przepisem, pomimo, że przepis jednoznacznie nakazuje obliczenie pomocy na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego w sytuacji, gdy w odniesieniu do danej grupy upraw, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18.
Wobec powyższych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.
Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.
Za podstawę wyroku z 22 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 503/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. M. S. wniósł o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016. Wniosek dotyczył działek rolnych o łącznej powierzchni 42,30 ha. Weryfikacja wniosku strony z 18 maja 2016 r. wykazała, że powierzchnia stwierdzona do przyznania płatności ONW strefa nizinna I wynosi 26,83 ha. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną), a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 15,47 ha (57,66%). Z płatności należało bowiem wykluczyć działki rolne S, SS, T, TT oraz U (o łącznej pow. 15,30 ha) zakwalifikowane do strefy nizinnej II (z uwagi na ich położenie na terenie gminy Sosnowica, w miejscowości Nowy Orzechów) oraz część powierzchni działek E, F, I, M oraz CC z powodu zawyżenia ich obszaru o 0,17 ha (razem 15,47 ha).
W ocenie organu odwoławczego, różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną uzasadniała na mocy art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 zastosowanie kary administracyjnej i udzielenie wsparcia na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy. Powierzchnia uprawniająca do płatności ONW została ustalona następująco: 26,83 ha – (1,5 x 15,47 ha) = 3,6250 ha. Stawka płatności ONW strefa nizinna I wynosi 179,00 zł za 1 ha. Przyznano więc płatność w kwocie 648,88 zł (3,6250 ha x 179,00 zł). Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
Należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie akceptując ustaleń organu odwoławczego przyjął, że wniosek skarżącego spełniał wymagania przewidziane w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. oraz wymogi wskazane w art. 14 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. Ponadto Sąd stwierdził, że do informacji niezbędnych do ustalenia kwalifikowalności pomocy finansowej nie można zaliczyć informacji dotyczących przypisania przez rolnika działek rolnych objętych wnioskiem do poszczególnych typów obszarów ONW z tej podstawowej przyczyny, że kwestia ta została uregulowana normatywnie, albowiem wykaz obszarów ONW zaliczonych do poszczególnych typów został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (§ 3 ust. 7 rozporządzenia ONW).
Tym samym Sąd I instancji przyjął, że błędne było ustalenie organów, że wniosek strony o płatność nie zawiera wszystkich informacji niezbędnych do ustalenia kwalifikowalności do pomocy lub wsparcia, w szczególności: szczegóły pozwalające na jednoznaczną identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie (...). W konsekwencji Sąd stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), tj. naruszenie zasady praworządności, o jakiej mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności.
Zasada praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Chodzi tu o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił, że nieprawidłowo i bez uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznano wniosek skarżącego o przyznanie płatności ONW.
Zgodnie z § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, wykaz obszarów ONW zaliczonych do poszczególnych typów jest określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, z późn. zm.). Chodzi o Wykaz Obszarów ONW, który zawiera następujące rubryki: Kod gminy; Nazwa gminy; Kod obrębu; Nazwa obrębu; Typy obszarów ONW: nizinny strefy nizinnej I, nizinny strefy nizinnej II, ze specyficznymi utrudnieniami, górski.
Według § 3 ust. 1, 2 i 3 wskazanego rozporządzenia, wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar (...). Płatność ONW jest przyznawana rolnikowi w określonych kwotowo wysokościach zróżnicowanych według typu obszaru ONW, stanowiących stawki podstawowe. Z przepisów tych wynika, że wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym na 1 ha gruntu rolnego uregulowana została normatywnie, co oznacza, że beneficjent zawsze otrzymuje całkowitą kwotę płatności ONW stanowiącą iloczyn zadeklarowanych przez niego hektarów i uśrednionej stawki płatności.
Wobec tego, że skarga kasacyjna nie została oparta na naruszeniu przepisów postępowania, kasator nie zakwestionował wskazanego stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.
Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
- - art. 14 ust. 1 lit. d rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez jego błędną wykładnię;
- - art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez jego błędną wykładnię.
Artykuł 14 ust. 1 lit. d rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 brzmi: "Treść pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność. Pojedynczy wniosek lub wniosek o płatność zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy lub wsparcia, w szczególności: szczegóły pozwalające na jednoznaczną identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, jeśli to konieczne, dalsze specyfikacje dotyczące ich użytkowania."
Natomiast Artykuł 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 brzmi: "Kary administracyjne w przypadku zawyżenia deklaracji obszaru w odniesieniu do systemu płatności podstawowej, systemu jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, systemu dla młodych rolników, płatności z tytułu obszarów z ograniczeniami naturalnymi, systemu dla małych gospodarstw, płatności z tytułu obszarów Natura 2000, płatności związanych z ramową dyrektywą wodną oraz płatności z tytułu obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział 1, 2, 4 i 5 oraz tytule V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18 niniejszego rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary. Kara administracyjna nie przekracza 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar."
Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że przepis Artykułu 14 ust. 1 lit. d rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 jest przepisem prawa procesowego, ponieważ reguluje normatywnie treść pojedynczego wniosku o płatność, który powinien zawierać wskazane tam informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy lub wsparcia. Stawianie przez organ odwoławczy Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne.
Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie Artykułu 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. kasator w istocie zmierza do podważenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Zarzut błędnej wykładni tego przepisu pozostaje bowiem w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, który to stan faktyczny nie został przez stronę skutecznie podważony. Jest to zatem zarzut przedwczesny.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a.