Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r., VIII SA/Wa 126/18, oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w R. (dalej: skarżąca) na pismo Ministra Energii z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Skarżąca [...] października 2016 r. złożyła do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: Fundusz) wniosek o dofinansowanie dla projektu pn. "Działania energooszczędne i termomodernizacyjne w zasobach [...] Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w R." w ramach konkursu zamkniętego nr [...], przeprowadzanego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, Oś Priorytetowa I Zmniejszenie emisyjności gospodarki, Działanie 1.3 Wspieranie efektywności energetycznej w budynkach, Poddziałanie 1.3.2. Wspieranie efektywności energetycznej w sektorze mieszkaniowym.
Pismem z [...] stycznia 2017 r. Fundusz poinformował skarżącą, że złożony wniosek został oceniony pozytywnie pod względem kryteriów formalnych i skierowany do kolejnego etapu oceny (merytorycznej I i II stopnia).
Następnie pismem z [...] listopada 2017 r. Fundusz poinformował skarżącą o negatywnym wyniku oceny wniosku o dofinansowanie z powodu niespełnienia kryteriów oceny merytorycznej II stopnia, tj. kryteriów nr: 1, 2, 6 i 9.
Skarżąca złożyła protest, rozpoznany przez Ministra Energii, który pismem z [...] stycznia 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że jest on niezasadny. Przy czym organ podał, że protest uznany został w zakresie kryteriów merytorycznych II stopnia nr: 1, 2 i 9, zaś odrzucono protest co do Kryterium nr 6 (Wykonalność finansowa projektu).
Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.; dalej: ustawą wdrożeniowa). Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził w art. 50 tej ustawy, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Legalność oceny projektu badana była pod kątem zgodności z przepisami prawa wspólnotowego i ustaw, ale także postanowień systemu realizacji programu operacyjnego, w tym Regulaminu Konkursu.
Sąd wskazał na reguły dotyczące oceny projektów o jakich mowa w § 2 pkt 12 Regulaminu Konkursu. Następnie wyjaśnił, że ocena kwestionowanego Kryterium nr 6 - Wykonalność finansowa projektu - w ramach kontroli merytorycznej II stopnia polegała na ustaleniu, czy sytuacja finansowa potencjalnego beneficjenta nie zagraża realizacji i utrzymaniu rezultatów projektu oraz czy istnieją potwierdzone, wiarygodne źródła współfinansowania projektu, co najmniej w okresie trwałości projektu. Organ badał zdolność wnioskodawcy do zrealizowania projektu pod kątem zasobów finansowych oraz kondycji źródeł wspierających finansowanie projektu. Ocena miała charakter "zero-jedynkowy", gdyż kompleksowo określała, czy potencjał wnioskodawcy jest wystarczający do zagwarantowania realizacji projektu pod względem finansowym, czy też nie. Projekt, który po przeprowadzeniu oceny merytorycznej II stopnia nie spełniał przynajmniej jednego kryterium w tej grupie kryteriów, uzyskiwał ocenę negatywną (§ 10 ust. 26 Regulaminu Konkursu).
Przy czym ocena projektów przeprowadzana była w oparciu o dokumentację, złożoną zgodnie z wykazem, stanowiącym załącznik nr 3 do Regulaminu Konkursu (§ 3 ust. 9). W punkcie 23 ww. załącznika określono wymagane dokumenty potwierdzające dostępność środków na sfinansowanie projektu: - w przypadku współfinansowania przedsięwzięcia z zewnętrznych źródeł finansowania są to poświadczone kopie promesy udzielenia kredytu lub umowy kredytu, - w przypadku współfinansowania ze środków własnych niezbędne było udokumentowanie posiadania tych środków.
W każdym obszarze oceny w ramach danej grupy kryteriów była możliwość jednokrotnego wezwania wnioskodawcy do złożenia na piśmie wyjaśnień oraz ewentualnego uzupełnienia wniosku o dofinansowanie (§ 10 ust. 12 Regulaminu Konkursu). Skarżąca była wzywana do uzupełnienia wniosku na każdym etapie jego kontroli.
Sąd podzielił negatywną ocenę KOP odnoszącą się do Kryterium nr 6, jak również zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że ocena ta wynikała z trzech głównych powodów: 1) niewłaściwie sporządzonych projekcji finansowych w modelu finansowym, 2) braku potwierdzenia środków własnych, 3) wątpliwości odnośnie do osiągnięcia wymaganych poziomów przez podstawowe wskaźniki finansowe (np. WPOD, płynność, saldo przepływów).
Sąd wyjaśnił, że w ramach oceny zasadności protestu weryfikowana jest poprawność przeprowadzonej oceny wniosku złożonego w ramach konkursu, w związku z tym żadne dodatkowe dokumenty dosłane poza konkursem nie mogą być uwzględnione. Byłoby to sprzeczne z § 10 ust. 12 Regulaminu Konkursu, z którego wynika możliwość tylko jednorazowego uzupełnienia wniosku na każdym z etapów jego oceny. Jednocześnie stanowiłoby to zaprzeczenie zasad przeprowadzania konkursu, zawartych w § 3 ust. 6 Regulaminu (przejrzystość, rzetelność, bezstronność, jawność i równe traktowanie wszystkich wnioskodawców).
Sąd podkreślił, że ocenę przedmiotowego wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona zgodnie z Regulaminem Konkursu, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Tym samym w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia § 3 ust. 6 Regulaminu Konkursu oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Spółdzielnia wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną skarżąc go w całości. Na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; ewentualnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że stawia orzeczeniu WSA te same zarzuty co informacji Ministerstwa Energii.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. W szczególności w podstawie skargi kasacyjnej nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub że naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut należy określić, poprzez wskazanie oznaczenia liczbowego i aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony (por. wyroki NSA: z 16 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1184/04; z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 403/05; dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tamże).
Te same uwagi dotyczą spraw w przedmiocie oceny projektów składnych w ramach polityki rozwoju, za czym przemawia treść art. 64 ustawy wdrożeniowej – w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04). Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone.
Uwzględniwszy powyższe oraz konstrukcję wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że jej wadliwość polega na tym, że nie powołano przepisów prawnych, które zostały naruszone wyrokiem Sądu pierwszej instancji. Skarga kasacyjna w swym petitum jak i uzasadnieniu wskazuje tylko na jeden przepis, tj. art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, który dotyczy uprawnienia wnioskodawcy do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (Skargę kasacyjną, wraz z kompletną dokumentacją, może wnieść bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca).
Skarżący kasacyjnie nie przytacza jakichkolwiek naruszeń w zakresie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stanowiły podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Nadto nie wymienia jakichkolwiek przepisów ustawy wdrożeniowej czy zapisów Regulaminu Konkursu, które były przytaczane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W tej sytuacji nie było możliwe jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego organ w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Organowi za udział w rozprawie pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował już organ na etapie postępowania przed Sądem I instancji oraz za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną zasądzono koszty w wysokości 75% stawki minimalnej - 480 zł, co dało kwotę 360 zł.