Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 879/17 – stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – oddalił skargę R.G. (dalej: strona, skarżący) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami materialnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2016 r.
Skargę kasacyjną – zaskarżając wyrok w całości – wywiódł pełnomocnik strony, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swych praw;
- 2. art. 47 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie strony możności obrony swych spraw;
- 3. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 43, art. 58 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że skarżący nie mieszka pod adresem: Piła, ul. [...], a jedynie pod tym adresem ma zarejestrowaną siedzibę gospodarstwa rolnego, a mieszka pod adresem: X, w związku z tym nieuprawnione przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 43 k.p.a., przy czym uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia na rzecz strony kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W motywach wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej; będzie o tym jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Analiza treści skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w sprawie zarzucono przede wszystkim nieważność postępowania, która – zdaniem strony skarżącej – ma swoje uzasadnienie w treści art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. z racji pozbawienia strony możności obrony swych praw. Jak już wskazano na wstępie rozważań w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania; w tym mające oparcie w treści wyżej przytoczonego przepisu p.p.s.a.
Pozbawienie strony możności obrony swych praw wystąpi, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu. Do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05, LEX nr 193342, z 13 października 2005 r., FSK 2356/04, LEX nr 175406; z 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1697/20 - publik. CBOSA; wyroki Sądu Najwyższego: z 10 maja 1974 r. sygn. akt II CR 155/74, OSP 1975/3/66, z 13 marca 1998 r., I CKN 561/97- niepubl., z 13 lutego 2004 r., IV CK 61/03, LEX nr 151638).
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie przesłanka pozbawienia możności obrony jego praw jako strony postępowania toczącego się przed Sądem I instancji, spełniła się przez niezawiadomienie go o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że podpis złożony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru dotyczącego zawiadomienia o terminie rozprawy, nie został złożony przez R. G., ani zamieszkującą pod adresem Piła [...] – B. G., czy też okresowo tam przebywającego R. G2. W związku z tym wniósł on o przeprowadzenie dowodu z zeznań R. G. na okoliczność, czy to on złożył podpis na przedmiotowej zwrotce, ewentualnie o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego czy podpis złożony został przez jedną z wyżej wymienionych osób.
Odnosząc się do wniosków dowodowych strony skarżącej, wskazać należy, że zgodnie z art. 106 w związku z art. 193 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie obejmuje zatem dowodu z zeznań świadka, sąd administracyjny nie powołuje również biegłych celem wydania opinii grafologicznej, jak oczekuje tego skarżący.
W świetle art. 77 § 1 p.p.s.a. pocztowy dowód doręczenia przesyłki sądowej adresatowi jest urzędowym dokumentem potwierdzającym fakt doręczenia. Dokumentowi temu, jak każdemu dokumentowi urzędowemu, przysługuje domniemanie prawdziwości i autentyczności, które jednak może być obalone poprzez wskazanie innych dowodów (zwłaszcza tej samej rangi), z których wynikają odmienne ustalenia faktyczne. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, który skutecznie obaliłby domniemanie prawdziwości treści zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy przed WSA w Poznaniu w zakresie złożonego na nim podpisu.
W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro skarżący nie podważył autentyczności swego podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, to został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy i, nie można uznać, że Sąd I instancji pozbawił stronę możności obrony swych praw.
Powyższe uwagi uzasadniają stwierdzenie, że postępowanie przed Sądem I instancji nie było dotknięte nieważnością, co tym samym umożliwia odniesienie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma racji skarżący, że "został potraktowany przez sąd nierówno, gdyż sąd nie wezwał organu administracyjnego do przedłożenia odpisów załączników do odpowiedzi na skargę dla skarżącego tak, aby skarżący mógł się z nimi zapoznać i merytorycznie ustosunkować".
Niewątpliwie, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Natomiast w myśl art. 49 § 1 powołanej ustawy, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Jednak odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej nie można pominąć, że zgodnie art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżone postanowienie, sąd nie ogranicza się jedynie do tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w takim postanowieniu znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne.
Obowiązek ten został wyartykułowany w art. 54 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że załączony do odpowiedzi na skargę "opis załączników" stanowił spis dokumentów przedstawionych Sądowi I instancji w aktach administracyjnych. Akta te zostały dołączone do akt sądowych i skarżący mógł się z nimi zapoznać w Wydziale Informacji WSA w Poznaniu. Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z treścią art. 12a § 4 p.p.s.a., akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, akta sprawy obejmują nie tylko akta wytworzone przez sąd, ale również akta administracyjne nadesłane przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.) oraz wszystkie inne akta sądowe czy administracyjne dołączone do akt na mocy zarządzenia przewodniczącego (art. 62 pkt 1 p.p.s.a.).
Sąd I instancji nie miał jednak kompetencji aby zobowiązać organ, w niniejszej sprawie Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, do sporządzenia kopii akt administracyjnych, celem przesłania ich skarżącemu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący upatruje go m. in. w lakoniczności uzasadnienia, w braku odniesienia się przez ów Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, nie wskazuje jednakże w żadnym miejscu rozpoznawanego środka zaskarżenia, jakie konkretnie zarzuty strony WSA w Poznaniu pominął milczeniem i jaki wpływ na wynik sprawy ma to ewentualne uchybienie, co uniemożliwia kontrolę merytoryczną tak sformułowanego zarzutu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy wskazane w przywołanym przepisie, albowiem przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty i wskazano podstawę prawną oddalenia skargi, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, przez co w pełni poddawało się ono kontroli instancyjnej.
Ponadto, w drodze tego zarzutu kasator próbuje zakwestionować prawidłowość przyjętego do orzekania przez Sąd I instancji stanu faktycznego, co zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem, jest niedopuszczalne. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (tak przykładowo wyroki NSA: z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/18 - publikowane w CBOSA).
Odnosząc się do pozostałych zarzucanych naruszeń przepisów postępowania, sformułowanych w ostatnim punkcie petitum skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że aby można było mówić o przywróceniu terminu muszą być spełnione łącznie cztery następujące przesłanki, wskazane w art. 58 § 1 i 2 k.p.a.: wniesienie prośby o przywrócenie terminu, uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, prośba ta musi być wniesiona w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i dopełnienie czynności dla której określony był termin jednocześnie z wniesieniem prośby - w niniejszej sprawie tj. wniesienie odwołania. Odnośnie pierwszej przesłanki podkreślić trzeba, że "nie jest możliwe przywrócenie terminu z urzędu - bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną" (H. Knysiak-Molczyk, Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, "Glosa" 2000, nr 12, s. 6).
Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Skarżący tę przesłankę spełnił poprzez złożenie stosownej prośby. Następną przesłanką jest uprawdopodobnienie braku winy, dlatego też obowiązkiem osoby ubiegającej się o przywrócenie terminu jest jedynie uprawdopodobnienie, tj. uwiarygodnienie, a nie udowodnienie istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że o braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z 8 lipca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 727/97 - LexPolonica nr 341817; wyrok NSA OZ w Szczecinie z 2 lutego 2000 r., sygn. akt SA/Sz 2125/98 - LexPolonica nr 350238).
W wyroku z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96 natomiast Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o braku winy strony w niedopełnieniu w ustawowym terminie określonej czynności procesowej można mówić tylko w przypadku uprawdopodobnienia przez nią, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia, tj. takiej której strona nie mogła przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą nawet zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ta przesłanka nie została spełniona przez skarżącego. Skarżący kasacyjnie uznaje, że jedyną i wystarczającą przesłanką braku jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania była pomyłka członka rodziny, odbierającego korespondencję w zakresie daty jej odbioru. O tej pomyłce dowiedział się w dniu otrzymania postanowienia z 7 sierpnia 2017 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Okoliczność, na którą przywoływał na swoje usprawiedliwienie skarżący nie może uzasadniać braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w tej sprawie. Nie mniej, co istotne skarżący w skardze do WSA podniósł nową okoliczność, a mianowicie zaprzecza aby zamieszkiwał w Pile przy ul. [...], adres ten był jedynie adresem do korespondencji. W konsekwencji, jak argumentuje również w skardze kasacyjnej, nieuprawnione jest przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 43 k.p.a., bowiem dotyczy on jedynie doręczeń w miejscu zamieszkania.
Odnosząc się do powyższego, należy wyraźnie zaakcentować, iż rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszym przypadku było dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Powinna była się ona zatem sprowadzać do zbadania, czy organ w konkretnych okolicznościach sprawy dokonał w sposób prawidłowy subsumcji art. 58 k.p.a. i w konsekwencji zasadnie stwierdził brak podstaw do uwzględnia prośby skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia nie mogło zatem opierać się na nowych podnoszonych dopiero w skardze twierdzeniach, które nie były znane dotąd organowi, a które, aby mogły zostać wzięte pod uwagę, musiały zostać zgłoszone na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku. Sąd administracyjny pełni bowiem w takiej sytuacji jedynie funkcję kontrolną, a nie jest kolejnym merytorycznym podmiotem, badającym ten sam wniosek.
Podstawą odmowy uwzględnienia przedmiotowego wniosku była okoliczność, pomyłkowego podania przez żonę skarżącego innej aniżeli wynika to ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, daty doręczenia przesyłki.
Podjęcie w związku z tym przez skarżącego próby zmiany swojego stanowiska poprzez wskazywanie w skardze, że adres, na który doręczona została decyzja nie jest adresem jego miejsca zamieszkania, a jedynie miejscem siedziby gospodarstwa rolnego i wobec tego doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. nie może mieć zastosowania, nie mogło odnieść zamierzonego skutku już choćby z tego powodu, co Sąd I instancji powinien był dostrzec i odpowiednio się do tego ustosunkować. Zbędnym było zatem rozważanie czy wskazana argumentacja miała realny wpływ na dokonywaną przez organ ocenę zaskarżonego wniosku.
Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku. W niniejszym bowiem przypadku Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że dokonana przez organ ocena wniosku - pod kątem spełniania wymogu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. - była prawidłowa. Wskazywane we wniosku przez samą stronę, przytoczone wyżej okoliczności, nie mogły zostać uznane za okoliczności uprawdopodobniające fakt, że uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której skarżący nie mógł usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.
W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 43, art. 58 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku w sytuacji, gdy Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się dokonania przez organ wyszczególnionych przez skarżącego kasacyjnie naruszeń przepisów postępowania i w konsekwencji oddalił przedmiotową skargę.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.2018.265 ze zm.).