Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2372/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 932/17, oddalił skargę M. R. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 23 kwietnia 2013 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pakiecie 2 wariant 1 do powierzchni 93,15 ha. Jako roślinę uprawną w plonie głównym wskazała mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. W dniu 17 lipca 2013 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie wpłynęło pismo strony wycofujące wniosek o płatność.

W roku 2013 na terenie gospodarstwa skarżącej przeprowadzono dwie kontrole: kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności oraz kontrolę na miejscu. Kontrola na miejscu rozpoczęła się w grudniu 2013 r., a zakończyła w marcu 2014 r. W raporcie z czynności kontrolnych stwierdzono, że na działkach: [...] uprawiana jest mieszanka wieloletnia traw, pomimo że we wniosku zadeklarowano uprawę mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. z sankcjami wieloletnimi.

Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2017 r. uchylił ww. decyzję. Organ odwoławczy zakwestionował m.in. podstawy do nałożenia na stronę sankcji wieloletnich z uwagi na brak winy strony w stwierdzonych uchybieniach oraz na działania strony w celu powiadomienia organu o uchybieniach. W decyzji odwoławczej wskazano, że należało zastosować w sprawie przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, który nakazuje dokonanie oceny charakteru zaistniałej niezgodności ze względu na jej rozmiar zasięg i trwałość oraz ciężar jej skutków.

W dniu [...] maja 2017 r. wydana została kolejna decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie o odmowie przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w kwestii rezultatów kontroli, stwierdzającej różnicę między uprawami deklarowanymi a stwierdzonymi na zadeklarowanych działkach. Nie nałożył jednak na stronę sankcji wieloletnich.

Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, Kierownik BP ARiMR dokonał prawidłowej wykładni art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz zasady wzajemności zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z tym przepisem, obszarem zatwierdzonym jest obszar działek lub parceli, odnośnie do którego zostały spełnione wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania danej pomocy. Zadeklarowane przez stronę działki rolne nie spełniały wszystkich warunków do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, gdyż uprawiana była na nich inna roślina niż wynika ze zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz złożonego przez stronę wniosku.

Dlatego też w sprawie zastosowanie miał art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. Jeżeli zaś różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, beneficjenta wyklucza się ponownie z uzyskania pomocy do różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność, a zatwierdzonym obszarem.

Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 w związku z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdyż Kierownik BP ARIMR wydał decyzję, w której dokonał oceny, czy brak w uprawie miał charakter trwały czy czasowy i wskutek tej oceny odstąpił, w części stosowania obniżek, od nałożenia sankcji wieloletnich z uwagi na stwierdzone okoliczności, o których mowa w art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. Organ wziął pod uwagę wyjaśnienia złożone przez stronę w toku prowadzonego postępowania odnośnie do intencji poinformowania organu o zmianie uprawianej rośliny (dokument wycofania części wniosku wpłynął do organu w dniu 17 lipca 2013 r.).

W ocenie organu, skoro strona zadeklarowała we wniosku o płatność rolnośrodowiskową mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, a w trakcie kontroli jednoznacznie stwierdzono uprawę rośliny uprawnej plonie głównym – mieszankę wieloletnią traw, to niemożliwe było przyznanie płatności, tym bardziej że strona wniosek o płatność wycofała, zaś sam fakt, iż prowadzona była uprawa inna niż zadeklarowana, nie jest przez stronę kwestionowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na powyższą decyzję.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachowano terminu do zgłoszenia zmiany, tj. bezsprzecznie nie zgłoszono jej we wniosku o płatność na 2013 r., złożonym w kwietniu 2013 r. O problemach z zachowaniem deklarowanej uprawy strona poinformowała organ w lipcu 2013 r. Wtedy też strona wycofała wniosek o płatność. Zmiany deklarowanej uprawy dokonano dopiero we wniosku o przyznanie płatności na następny okres, tj. na 2014 r. Dlatego organ miał podstawy do uznania, że w świetle ustaleń kontroli oraz przy braku wniosku o zmianę rodzaju uprawy, płatność na 2013 r. nie przysługiwała, gdyż w okresie tym zobowiązanie nie było realizowane.

Wobec tego słusznie odmówiono skarżącej przyznania płatności w ramach wariantu 2.1 uprawy rolnicze z uwagi na niezgłoszenie zmiany uprawy zadeklarowanych roślin. Brak było bowiem podstaw do uznania, iż zrealizowała w 2013 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) poprzez nieprzyznanie płatności, gdyż strona nie spełniła wszystkich wymogów określonych w tym akcie.

Sąd podzielił stanowisko organu co do tego, iż skoro strona zadeklarowała we wniosku o płatność rolnośrodowiskową uprawę mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, zaś w trakcie kontroli na ww. działkach stwierdzono inną uprawę, to była to nieprawidłowość skutkująca nieprzyznaniem płatności.

Kluczowe znaczenie dla takiego rozstrzygnięcia miały ustalenia kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniach pomiędzy 23 grudnia 2013 r. a 17 marca 2014 r. (z podanymi w decyzji przerwami) podczas której weryfikacji podlegała powierzchnia i rodzaj prowadzonej uprawy na deklarowanych działkach rolnych, jak również dokumentacja prowadzona na okoliczność realizowanego programu rolnośrodowiskowego.

Strona nie zaprzecza, że deklarowała inną uprawę niż stwierdzona podczas kontroli. Przedkłada jedynie wyjaśnienia, w których odpowiedzialnością za niedotrzymanie warunków przyznania płatności obciąża organ w związku z uzyskaniem błędnych informacji.

Jak wynika z akt sprawy, kontrola na miejscu wykazała niezgodność deklarowanych upraw, co z uwagi na niedokonanie w odpowiednim terminie korekty wniosku o płatność oznacza, że organ miał podstawy do odmowy przyznania płatności za 2013 r.

WSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz zasady wzajemności zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz UE L 35/8) w zw. z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a także zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że Kierownik BP uwzględnił treść przepisów art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 w zw. z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Stwierdzono także, że w sprawie zachodzą okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń, w myśl art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, skutkiem czego było odstąpienie od nałożenia sankcji wieloletnich.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie narusza zasad postępowania nałożonych na organ na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 172). W rozpatrywanej sprawie nie zostało bowiem udowodnione przez stronę, aby organ dopuścił się naruszenia obowiązku udzielenia stronie niezbędnych informacji i pouczeń, gdyż nie wykazano, aby strona o takowe się do organu zwróciła.

Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, iż wskutek błędnych informacji uzyskanych w rozmowie telefonicznej od pracownika organu doszło do niezamierzonego wycofania wniosku, a ponadto że w związku z tym strona zaniechała innych działań (w skardze nie wskazano, jakich konkretnie), które mogłyby ją uchronić przed utratą płatności na 2013 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. R., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie norm postępowania, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj.:
2. 1) art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i uznanie, że możliwe było ustalenie kontrolą na miejscu przeprowadzoną wiosną 2014 r. przez organ faktycznego stanu uprawy znajdującej się na gruntach deklarowanych przez skarżącą do stosownych płatności, który to stan miałby odzwierciedlać stan uprawy w okresie wegetatywnym wiosna-lato 2013, co jest niezgodne z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia, a co sprawiło, iż WSA w Olsztynie uznał sytuację skarżącej za zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego i to taką, co do której nie nastąpiło terminowe powiadomienie organu;
3. 2) poprzez brak rozpoznania wszystkich zarzutów skargi;
4. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.::
5. 1) § 2 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie spełnia warunków otrzymania wnioskowanej w 2013 r. płatności rolnośrodowiskowej;
6. 2) § 6 ust. 1 pkt 5 i ust. 1 pkt 4b), ust. 4 ww. rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż pomimo że pierwotna orzekająca odmowę przyznania płatności została wydana 21 grudnia 2016 r., zaś przepis ten został dodany do rozporządzenia z dniem wejścia w życie w dniu 15 marca 2016 r., nawet mimo iż stan faktyczny jej dotyczący miał miejsce w 2013 r., wobec strony postępowania należało stosować przepisy względniejsze, czego sąd nie uznał za zasadne;
7. 3) § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w sytuacji skarżącej doszło do nieskutecznej próby zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego, a zatem takiej zmiany, która została dokonana przez stronę po terminie na to przeznaczonym, podczas gdy strona nie dokonywała zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego per Se, a jedynie poinformowała organ o okolicznościach mających wpływ na obrane zobowiązanie, okolicznościach niezależnych od strony i takich, które nie były celowe, zamierzone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać co do zasady za nieusprawiedliwione, a niektóre z nich za nieskuteczne.

W złożonym środku zaskarżenia postawiono pięć zarzutów, z których dwa dotyczą naruszenia procedury, zaś trzy kolejne odnoszą się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Pierwszeństwo w rozpoznaniu w zakresie złożonej skargi kasacyjnej mają zarzuty procesowe. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W pierwszym z zarzutów naruszenia przepisów o postępowaniu skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i uznanie, że było możliwe ustalenie kontrolą na miejscu przeprowadzoną wiosną 2014 r. przez organ faktycznego stanu uprawy znajdującej się na gruntach deklarowanych przez skarżącą do płatności, który to stan miałby odzwierciedlać stan uprawy w okresie wegetatywnym wiosna-lato 2013, co jest niezgodne z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia, a co sprawiło, iż WSA uznał sytuację skarżącej za zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego i to taką, co do której nie nastąpiło terminowe powiadomienie organu.

Przywołany zarzut kasacyjny strony kwestionującej wyrok należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać przede wszystkim trzeba, że powołany w zarzucie przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. jest przepisem powiązanym z przepisem z art. 106 § 3 p.p.s.a., dotyczą one uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez sądy administracyjne I instancji. Z treści tego ostatniego wynika bowiem, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do tego postępowania w myśl art. 106 § 5 p.p.s.a. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odnotować trzeba, że Sąd I instancji w tej sprawie takiego postępowania nie prowadził. Natomiast w zakresie oceny legalności zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji) sąd administracyjny dokonał jego oceny stosując p.p.s.a., a nie przepisy procedury cywilnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. może być naruszony tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu sądowym sąd prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i zaniechał zastosowania odpowiednich przepisów k.p.c. Tylko w takim przypadku p.p.s.a. przewiduje w art. 106 § 5 odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.c. (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2155/11, LEX nr 1235583). Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a., połączony z odpowiednim przepisem k.p.c., może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 182/11, LEX nr 1219075).

Zasadniczo z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd administracyjny przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego – uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. - może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2311/11, LEX nr 1151706).

W związku z tym, że Sąd I instancji postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli postępowania dowodowego z dokumentów nie prowadził, to nie mógł też naruszyć wskazanego w zarzucie kasacyjnym przepisu poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów.

Nadmienić wypada, że skarżąca kasacyjnie wskazała w tym zarzucie na błędną ocenę dowodów zebranych w sprawie w przedmiocie kontroli na miejscu przeprowadzonej wiosną 2014 r. co do uprawy znajdującej się na gruntach deklarowanych przez skarżącą do płatności, który to stan miałby odzwierciedlać stan uprawy w okresie wegetatywnym wiosna-lato 2013, co sprawiło, iż WSA uznał sytuację skarżącej za zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego i to taką, co do której nie nastąpiło terminowe powiadomienie organu. Zatem skarżąca kasacyjnie kwestionuje w tym zarzucie ocenę dokonaną przez Sąd I instancji decyzji, w szczególności ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, który był podstawą orzekania przez organy w zapadłych decyzjach, nie chodzi tu zatem o dodatkowe postępowania dowodowe z dokumentów prowadzone przez Sąd I instancji w wyjątkowych sytuacjach na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Brak wskazania w tym zakresie w postawionym zarzucie stosowanych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy też przepisów procesowych dotyczących płatności rolniczych stosowanych przez organy podczas prowadzonego przez nie postępowania, powoduje, że zarzut taki nie poddaje się kontroli i nie może odnieść oczekiwanego przez stronę skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawę w zakreślonych przez stronę składającą skargę kasacyjną granicach wytyczonych postawionymi zarzutami. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony w formułowaniu zarzutów kasacyjnych, uzupełniania tych zarzutów czy też ich modyfikowania.

W drugim zarzucie procesowym skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przepisów o postępowaniu poprzez brak rozpoznania wszystkich zarzutów skargi, jednak bez powołania konkretnego przepisu, który jej zdaniem został naruszony. Taka konstrukcja zarzutu powoduje, ze zarzut ten jest nieskuteczny.

Ta wadliwość zarzutów natury procesowej, skutkuje tym, że nie podważono przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął się pogląd, że w przypadku, gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpić może do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1692/09, LEX nr 746735). Niepodważony stan faktyczny jest w sprawie wiążący i rzutuje na zastosowanie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 825/08, LEX nr 529901, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1036/08, LEX nr 596655 oraz wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1036/08, LEX nr 596655). Sąd kasacyjny związany jest także niepodważoną zarzutami oceną zaprezentowaną w sprawie przez Sąd I instancji.

Wskazać zatem należy na zaakceptowane przez WSA ustalenia i oceny organów.

Sąd I instancji motywując zaskarżony wyrok wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachowano terminu do zgłoszenia zmiany, tj. bezsprzecznie nie zgłoszono jej we wniosku o płatność na 2013 r., złożonym w kwietniu 2013 r. O problemach z zachowaniem deklarowanej uprawy strona poinformowała organ w lipcu 2013 r. Wtedy też strona wycofała wniosek o płatność. Zmiany deklarowanej uprawy dokonano dopiero we wniosku o przyznanie płatności na następny okres, tj. na 2014 r. Dlatego organ miał podstawy do uznania, że w świetle ustaleń kontroli oraz przy braku wniosku o zmianę rodzaju uprawy płatność na 2013 r. nie przysługiwała, gdyż w okresie tym zobowiązanie nie było realizowane.

Wobec tego słusznie odmówiono skarżącej przyznania płatności w ramach wariantu 2.1 uprawy rolnicze z uwagi na niezgłoszenie zmiany uprawy zadeklarowanych roślin. Brak było bowiem podstaw do uznania, iż zrealizowała w 2013 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Dalej zauważył, że strona nie zaprzecza, że deklarowała inną uprawę niż stwierdzona podczas kontroli. Przedkłada jedynie wyjaśnienia, w których odpowiedzialnością za niedotrzymanie warunków przyznania płatności obciąża organ w związku z uzyskaniem błędnych informacji. Wskazał, że przekonywujące są wyjaśnienia organu w tym zakresie, co do tego, że wiosną 2014 r. możliwe było stwierdzenie, jakie rośliny były uprawiane na zadeklarowanych działkach w 2013 r. Stwierdził także, że rzeczywiście, rację ma strona co do tego, że płatność na 2014 r. przyznano, ale trzeba pamiętać, że w chwili składania wniosku o płatność na 2014 r. strona już we wniosku wskazała, że będzie uprawiała mieszankę traw bez motylkowatych drobnonasiennych. A więc okoliczności faktyczne w decyzji wydanej na 2014 r. były inne niż w decyzji wydanej na 2013 r.

Z przedstawionych i niepodważonych ustaleń faktycznych wynika zatem niewątpliwie, że strona skarżąca kasacyjnie nie dokonała w terminie w 2013 r. zmiany uprawy. Brak było w tym roku na zadeklarowanych do płatności działkach motylkowatych drobnonasiennych, występowała na tych gruntach jedynie mieszanka traw. Zmiany uprawy strona dokonała dopiero w 2014 r. Ten stan faktyczny przesądził o odmowie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. W świetle powyższego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych w zarzutach przepisów należało zatem uznać za nieusprawiedliwione.

Nie można bowiem było w tych okolicznościach (niepodważenia ustaleń faktycznych organów zaaprobowanych przez Sąd I instancji) stwierdzić, że błędem było uznanie Sądu I instancji, iż skarżąca nie spełnia warunków otrzymania wnioskowanej na 2013 r. płatności rolnośrodowiskowej (zarzut pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego). Także nie można było stwierdzić, że błędem było uznanie przez Sąd I instancji, iż w sytuacji skarżącej doszło do nieskutecznej próby zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego, podczas gdy strona nie dokonywała zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego, a jedynie poinformowała organ o okolicznościach mających wpływ na obrane zobowiązanie, okolicznościach niezależnych od strony i takich, które nie były celowe, zamierzone (zarzut trzeci z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego).

Zauważyć jeszcze w tym miejscu należy, że naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, czyli niewłaściwe działanie lub też zaniechanie działania w zakresie stosowanych regulacji prawnych, jest ściśle powiązane z naruszeniem przepisów o postępowaniu. Aby zatem skutecznie zakwestionować naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie należy przede wszystkim powołać się na naruszenie przepisów postępowania w zakresie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, które to ustalenia podzielił Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Nie ma zatem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 623/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt I GSK 1448/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674). Jeżeli skarżąca kasacyjnie – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie podważa okoliczności faktycznych sprawy, to zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego uznać należy za bezpodstawny.

Odnosząc się zaś do drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczącego zastosowania w sprawie przepisów względniejszych dla strony, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Zauważyć bowiem trzeba, co podkreśla też w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, że w myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia – stosuje się przepisy dotychczasowe.

Postępowanie w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. zostało wszczęte przez stronę skarżącą kasacyjnie w dniu złożenia wniosku o płatność, tj. w dniu 23 kwietnia 2013 r. Decyzja ostateczne w sprawie została zaś wydana [...] października 2017 r., a więc w dacie wejścia w życie wskazanego wyżej rozporządzenia zmieniającego z dnia 9 marca 2016 r., postępowanie w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej było w toku. Zasadnie zatem organy zastosowały w sprawie przepisy dotychczasowe.

Ze względu na przedstawioną powyżej argumentację postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).