Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 228/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. S.A. w R. na pismo Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżąca złożyła wniosek w ramach konkursu nr [...] o dofinansowanie projektu pt. "Działania mające na celu zmniejszenie zużycia surowców i energii w procesie produkcyjnym poprzez wdrożenie innowacyjnej technologii produkcji elementów systemów montażowych i grup pompowych".
Śląskie Centrum Przedsiębiorczości (dalej: Instytucja Organizująca Konkurs lub IOK) pismem z października 2017 r. poinformowało spółkę, że jej wniosek został oceniony negatywnie w trakcie oceny merytorycznej, w ramach której nie uzyskał wymaganej liczby punktów/nie spełnił poszczególnych kryteriów wyboru projektów oceny merytorycznej.
Od powyższej oceny wniosku skarżąca wniosła protest.
Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Zarząd Województwa Śląskiego (dalej: Instytucja Zarządzająca, IZ) poinformował spółkę, że protest nie został uwzględniony. Odnosząc się do kwestionowanych w proteście ocen merytorycznych, a w szczególności co do kryterium punktowego nr 1 innowacyjność projektu oraz kryterium punktowego nr 3 realność wskaźników, IZ wskazała, że kryterium innowacyjność projektu jest spełnione w sytuacji, gdy w wyniku realizacji projektu zostanie wprowadzony na rynek innowacyjny co najmniej w skali regionu produkt/usługa lub proces. Innowacja wdrażana w wyniku realizacji projektu powinna być stosowana w województwie śląskim nie dłużej niż 3 lata. IZ zacytowała stanowiska obydwu ekspertów, którzy w kartach oceny merytorycznej zgodnie uznali, że kryterium innowacyjność projektu nie zostało spełnione.
I tak, w ocenie oceniającego nr 1: "Zgodnie z pkt. B.9.1 oraz opinią o innowacyjności projekt dotyczy wdrożenia stosowanej w skali kraju do 3 lat innowacji procesowej oraz produktowej; innowacji procesowej polegającej na precyzyjnym cięciu metalu ze sterowaniem numerycznym na potrzeby wytwarzania elementów mocowania kolektorów słonecznych i paneli fotowoltaicznych oraz wytwarzania zespołów pompowych do instalacji grzewczych oraz innowacji produktowej dotyczącej wytwarzania specjalistycznych elementów do zestawów montażowych oraz zestawów montażowych na balkony, ekrany akustyczne, ogrodzenia. Bazując na treści dokumentacji projektowej, w szczególności treści wniosku (pkt. B.9) oraz opinii o innowacyjności nie można potwierdzić innowacyjnego charakteru projektu zarówno względem innowacji procesowej jak i produktowej.
Zgodnie z Podręcznikiem OSLO Manual: Innowacja procesowa to wdrożenie nowej lub znacząco udoskonalonej metody produkcji lub dostarczania. Zalicza się tu znaczące zmiany w zakresie technologii, urządzeń oraz/lub oprogramowania. Innowacje w obrębie procesów mogą mieć za cel obniżenie kosztów jednostkowych produkcji lub dostawy, podniesienie jakości, produkcję bądź dostarczanie nowych lub znacząco udoskonalonych produktów. Innowacje w obrębie procesów nie obejmują m.in. niewielkich zmian lub ulepszeń, wzrostu zdolności produkcyjnych lub usługowych uzyskanego dzięki dodaniu systemów produkcyjnych lub logistycznych, które są bardzo podobne do tych stosowanych dotychczas. W załączonej do wniosku opinii o innowacyjności nie wykazano innowacyjności wdrażanego procesu co najmniej w skali regionu; autor opinii wskazuje na wprowadzenie nowej metody produkcji w przedsiębiorstwie poprzez precyzyjne cięcie metalu przy użyciu maszyny tnącej CNC niemniej o ile fakt ten byłby bezsprzecznie innowacją w skali przedsiębiorstwa o tyle w treści opinii nie wykazano, iż nowy proces ma cechy innowacji co najmniej w skali regionu.
Na powyższe wskazuje również stwierdzenie, iż wdrożenie technologii pozwoli wyeliminować koszty zlecania cięcia metali i transportu innym podwykonawcom, które nie wyklucza tego, iż wykonawcy usług cięcia metalu stosowali podobne lub lepsze technologie. Informacje w zakresie innowacyjnych cech (ulepszenie i udoskonalenie funkcjonowania procesów wytwórczych, redukcja zużycia materiałów i energii, skrócenie czasu produkcji) są niekonkretne, zbyt ogólne, niepoparte żadnymi konkretnymi wartościami liczbowymi przyrównanymi do aktualnie funkcjonujących i stosowanych procesów na rynku regionalnym i krajowym, ograniczone w zasadzie jedynie do deklaratywnego stwierdzenia innowacyjności procesu. W załączonej do wniosku opinii o innowacyjności nie wykazano również innowacyjności elementów montażowych na balkony, ekrany akustyczne i ogrodzenia. Wnioskodawca co prawda wskazuje, iż dotychczas na rynku krajowym nie występują ww. elementy montażowe niemniej mając na uwadze charakter produktu i jego zastosowanie (element montażowy to nieskomplikowany i prosty w swoim charakterze, budowie, zastosowaniu przedmiot) Wnioskodawca powinien wykazać znaczące udoskonalenie w zakresie cech /lub zastosowań pod kątem np. specyfikacji technicznych, komponentów czy materiałów.
Należy podkreślić, iż Wnioskodawca produkuje obecnie różne rodzaje elementów montażowych na dachy budynków zatem powinien wykazać na czym polega wartość dodana elementów na balkony, ogrodzenia i ekrany akustyczne względem elementów przeznaczonych do montażu dachowego. Oba rodzaje elementów montażowych to de facto ten sam produkt ale dedykowany nieco innym obiektom co jednak w kontekście braku wykazania konkretnych i znaczących różnic jakościowych czy funkcjonalnych w przedmiotowym projekcie należy traktować w kategorii zmiany mającej charakter powierzchowny i małoistotny, która to nie pozwala do uznania produktu za innowacyjny.
Ponadto w odniesieniu do planowanej produkcji energooszczędnych zespołów pompowych Wnioskodawca/autor opinii stwierdził krajową innowacyjność produktu nie pod kątem cech i właściwości odróżniających produkt od aktualnie dostępnych rynkowych rozwiązań alternatywnych ale wyłącznie pod kątem miejsca produkcji tegoż produktu. Fakt, iż dany produkt jest stosowany/sprzedawany na danym rynku krajowym ale nie jest de facto w tym kraju produkowany przez rodzimego producenta nie spełnia przesłanek innowacji, w takich kategoriach nie może być ona również potraktowana w przedmiotowym projekcie. Chcąc spełnić kryterium Wnioskodawca musi wykazać, iż na rynku docelowym (o zasięgu minimum regionalnym) nie występują dłużej niż 3 lata procesy i produkty, które mają być wynikiem inwestycji. Ocenie i weryfikacji zostają poddane wskazane cechy wskazujące na czym polega nowość procesu i produktu w stosunku do procesów i produktów już uplasowanych na rynku.
Wnioskodawca nie wykazał w treści dokumentacji projektowej iż nowy proces cięcia metalu oraz nowy produkt w postaci zespołów pompowych i elementów montażowych na ogrodzenia, balkony i ekrany akustyczne w wyniku realizacji projektu będą znacząco zmienione w stosunku do produktów już występujących na rynku o podobnej funkcji podstawowej. Kryterium niespełnione."
Natomiast w ocenie oceniającego nr 2 "W wyniku realizacji projektu Wnioskodawca planuje wprowadzenie na rynek innowacyjnego co najmniej w skali regionu procesu oraz produktu oraz działań mających na celu zmniejszenie zużycia surowców i energii w procesie produkcyjnym poprzez wdrożenie innowacyjnej technologii produkcji elementów systemów montażowych i grup pompowych. Potwierdzeniem innowacyjności jest załączona opinia o innowacyjności wykonana przez Politechnikę Śląską. Kryterium uznaje się za niespełnione, gdyż w następstwie realizacji przedmiotowego projektu nie zostanie wprowadzony w skali regionu stosowany w województwie śląskim nie dłużej niż 3 lata innowacyjny proces ani innowacyjny produkt. Innowacyjność procesu i produktu nie została w dokumentacji Wnioskodawcy oraz w opinii o innowacyjności scharakteryzowana czy skwantyfikowana. W celu wykazania innowacyjności procesu Wnioskodawca przedstawił w tym zakresie uzasadnienie we wniosku o dofinansowanie (szczególnie w pkt. B. 9.1 Charakter wdrażanej innowacji oraz pkt. C.2.1) oraz załączył opinię o innowacyjności.
W pkt. 2 opinii o innowacyjności w uzasadnieniu innowacji procesowej wskazano, że innowacją procesową będzie wprowadzenie nowej metody produkcji dzięki wprowadzeniu technologii bazującej na precyzyjnym cięciu metalu ze sterowaniem numerycznym. Jednak opis w tym zakresie nie skupia się na przedstawieniu rozwiązań procesowych tylko na informacjach jak wprowadzenie procesu wpłynie na firmę czy koszty produkcji, nie podane zostały żadne informacje pozwalające na charakterystykę innowacji. Precyzyjne cięcie nawet przy wykorzystaniu maszyn sterowanych numerycznie jest powszechnie znane i wykorzystywane w wielu przedsiębiorstwach produkcyjnych. Nie wskazano na konkretne parametry techniczne, które wskazywałyby na przewagi wobec tych wykorzystywanych dotychczas na rynku od wielu lat. Opis innowacji produktowej także nie charakteryzuje cech produktu. W opinii o innowacyjności w części dotyczącej produktu napisano "innowacja produktowa polegać tu będzie na wytwarzaniu specjalistycznych elementów do zestawów montażowych". To są tylko slogany bez skwantyfikowanych cech produktu.
Tym samym w świetle uzasadniana zaprezentowanego przez Wnioskodawcę, uznano kryterium: Innowacyjność projektu za niespełnione".
IZ RPO WSL podkreśliła, że celem rozpatrywania protestu nie jest ocena treści zawartych w złożonym wniosku, gdyż funkcję tę pełnią członkowie Komisji Oceny Projektów (KOP), natomiast celem jest weryfikacja, dokonanej przez powołanych ekspertów oceny projektu, polegająca na zbadaniu czy oceniający dokonali oceny w oparciu o zapisy Regulaminu konkursu. Zgodnie zaś z pkt. 4.6 Regulaminu konkursu, w pierwszej kolejności na etapie oceny merytorycznej projekt jest weryfikowany pod kątem spełnienia kryteriów punktowych zerojedynkowych, do których należą: m.in. innowacyjność projektu i realność wskaźników. W przypadku niespełnienia któregokolwiek z kryteriów punktowych zerojedynkowych wniosek zostaje negatywnie oceniony na etapie oceny merytorycznej. W wyniku procedury odwoławczej uznano przeprowadzoną ocenę merytoryczną za właściwą w ramach kryterium: Innowacyjność projektu, co również przekłada się wynik oceny w kryterium Realność wskaźników.
Mając na uwadze powyższe IZ RPO WSL uznała, że ocena merytoryczna projektu w zakresie kryterium merytorycznego punktowego zerojedynkowego: Realność wskaźników została przeprowadzona przez obydwu ekspertów prawidłowo, a zatem złożony protest w tym zakresie również nie jest zasadny.
Odnosząc się do zarzutów spółki o charakterze proceduralnym związanych z pogorszeniem zasad konkursu w trakcie jego trwania IZ zauważyła, że stosowanie dodatkowych wymogów jest uzasadnione, a dane te są wymagane w związku z definicjami innowacji procesowej i produktowej zawartej w Regulaminie konkursu.
Od powyższej informacji spółka wniosła skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) stwierdził m.in., że eksperci dokonali oceny merytorycznej projektu w oparciu o zapisy regulaminu konkursu, kryteria wyboru projektów oraz instrukcję wypełniania wniosku. Dokonana przez nich ocena była natomiast podstawą do sformułowania przez IOK oceny ostatecznej, jednak oceny tej nie zastępowała. Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie ocena projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy, w oparciu o jasno i precyzyjnie sformułowane kryteria.
Argumentacja dotycząca ilości przyznanych punktów w ramach kryteriów zerojedynkowych: Innowacyjność projektu i Realność wskaźników została zdaniem Sądu I instancji szczegółowo uzasadniona przez ekspertów KOP w odniesieniu do określonego w słowniku pojęć regulaminu konkursu definicji innowacji procesowej, jak i produktowej. Obaj eksperci, nie uznali spełnienia ww. kryterium i przyznali po 0 pkt, co z kolei miało wpływ na ocenę kryterium Realność wskaźników, za które eksperci przyznali również po 0 pkt. Następnie również IZ wyjaśniła w sposób wyczerpujący okoliczności, które zadecydowały o nieprzyznaniu punktów w ramach wskazanych kryteriów oraz przyczyny, dla których wbrew żądaniom skarżącej niemożliwe było przyznanie punktów.
Argumentację przytoczoną przez organ w ramach poszczególnych kryteriów WSA uznał przy tym za jasną, spójną, logiczną i wyczerpującą, natomiast skarżąca nie przedstawiła żadnych merytorycznych argumentów, które mogłyby poddać w wątpliwość prawidłowość dokonanej oceny oraz jej uzasadnienia.
W ocenie Sądu, powyższa ocena i argumentacja organu została przeprowadzona w sposób rzetelny i prawidłowy. Sąd nie jest zaś uprawniony do ingerowania w subiektywną ocenę projektu dokonaną przez ekspertów. Stwierdzić może jedynie, czy została ona przeprowadzona z zachowaniem procedur określonych w Regulaminie konkursu jak i ustawy, co w rozpoznawanej miało miejsce.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.), naruszenie:
- i. art. 57 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie że protest został słusznie oddalony, w sytuacji gdy ocena projektu dokonana przez ekspertów, jak również Zarząd Województwa Śląskiego została dokonana w sposób wadliwy w sposób naruszający zasadę rzetelności wyboru projektów;
ii. art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, przez błędne uznanie, że negatywne rozpatrzenie protestu przez Instytucję Zarządzającą zawiera uzasadnienie, ewentualnie że to uzasadnienie zostało należycie sporządzone, w sytuacji gdy skarżącej nie wyjaśniono w sposób rzeczowy i merytoryczny dlaczego jej projekt nie został zaakceptowany;
iii. art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez brak uwzględnienia protestu i brak przekazania sprawy właściwej instytucji, celem dokonania ponownej oceny projektu;
iv. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd uznał, że negatywna ocena wniosku skarżącej przez ekspertów zawiera uzasadnienie, a to w sytuacji, gdy skarżącej nie wyjaśniono, dlaczego jej wniosek nie został zaakceptowany;
v. art. 26 ust. 2 w zw. z 29 ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1376; dalej: u.z.p.p.r.), przez akceptację spowodowania pogorszenia przez IZ zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładanie na skarżącą dodatkowych wymogów ewentualnie niczym nieuzasadnioną akceptację ww. czynności przez ekspertów;
vi. art. 30c ust. 3 pkt 1 pkt 1 u.z.p.p.r. przez brak uwzględnienia skargi przez Sąd, pomimo tego, że ocena projektu została sporządzona w sposób naruszający prawo.
- 2. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie:
- i. art. 7 w zw. z art. 87 Konstytucji przez:
- - błędne przyjęcie, że oprócz przepisów ustawy wdrożeniowej, instrukcji wypełniania wniosków, podręcznika OSLO Manual, skarżąca jest związana dodatkowymi wytycznymi ekspertów oceniających wniosek, które w dodatku zostały przedstawione już po złożeniu wniosku,
- - błędne przyjęcie, że "Sąd nie jest uprawniony do ingerowania w subiektywną ocenę projektu dokonaną przez ekspertów".
ii. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez dokonanie oceny projektu w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty i w konsekwencji brak akceptacji projektu.
iii. Regulaminu Konkursu nr [...] w ramach RPO Województwa Śląskiego na lata 2014 - 2020 przez - brak zastosowania definicji pojęcia innowacji procesowej, organizacyjnej i produktowej utworzonej dla potrzeb konkursu, i zastosowanie zamiast tych definicji wytycznych ekspertów oceniających projekt, które w sposób rażący ograniczają zakres pojęcia innowacyjności, a nadto nie mają żadnej mocy prawnej.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Pełnomocnik IZ na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanym przypadku nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności pierwszoinstancyjnego postępowania sądowego z przyczyn określonych art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Z tego względu kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku ogranicza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji.
Ocena zasadności postawionych w rozpoznawanej sprawie zarzutów wymaga przypomnienia, że w świetle art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie m.in. podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Konieczne jest więc nie tylko powołanie konkretnego przepisu prawa (ze wskazaniem jego ewentualnych jednostek redakcyjnych) i formy jego naruszenia ale również wykazanie, na czym naruszenie miałoby polegać. Każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego lub materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem podejmować kroków mających na celu sanowanie, czy też korygowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego poszukiwanie hipotez co do zamierzeń składającego skargę kasacyjną, jeżeli nie zostały one wprost wyrażone w treści skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Nie może wobec tego rozpatrywać sprawy w aspekcie przepisów, które nie zostały określone w skardze kasacyjnej jako naruszone, choćby ten aspekt był istotny w sprawie i mógł mieć znaczenie dla oceny legalności decyzji kończącej postępowanie administracyjne.
Mając powyższe na uwadze i rozpoznając sprawę w granicach określonych zasadą opisaną w art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żadna z podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwia zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Za skuteczny nie może być uznany pierwszy z postawionych Sądowi I instancji zarzutów - a to zarzut naruszenia art. 57 ustawy wdrożeniowej.
Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja rozpatruje protest - w określonym tym przepisem terminie - weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, to znaczy co do kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza i co do zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny.
W tym stanie rzeczy Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić, że uchybił omawianej regulacji - "poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że protest został słusznie oddalony, w sytuacji gdy ocena projektu dokonana przez ekspertów, jak również Zarząd Województwa Śląskiego została dokonana w sposób wadliwy w sposób naruszający zasadę rzetelności wyboru projektów". Cytowane sformułowanie zarzutu wskazuje, że zmierza on do podważenia prawidłowości/rzetelności oceny projektu przez ekspertów. W świetle powołanej regulacji zawartej w art. 57 ustawy wdrożeniowej jest to jednak kwestia odrębna od przewidzianej tym przepisem zasady związania organu (właściwej instytucji) zakresem zaskarżenia. Odróżnić bowiem należy ocenę, czy prawidłowo zbadano spełnienie kryteriów wyboru projektu, od oceny czy protest rozpoznano w zakresie kryteriów i zarzutów w tym środku odwoławczym podniesionych.
Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.
Niewątpliwie przepis ten stanowi, że informacja o wyniku rozpatrzenia protestu zawiera w szczególności rozstrzygnięcie - polegające na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu - wraz z uzasadnieniem.
Sąd I instancji - jak wynika z pisemnych motywów wyroku - stwierdził, że oceny projektu dokonali eksperci w oparciu o zapisy regulaminu konkursu, kryteria wyboru projektów oraz instrukcje wypełnienia wniosków. WSA podniósł, że ocena ta była podstawą oceny ostatecznej wniosku, ale jej nie zastępowała, zasad przejrzystości, rzetelności, równości dostępu nie naruszało również rozstrzygnięcie protestu. Według Sądu I instancji stanowisko co do punktacji wniosku jak i rozpatrywania protestu zostało szeroko omówione i uzasadnione.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza treści informacji zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracji potwierdza, że "Rozpatrzenie protestu" zostało uzasadnione.
Tym samym nietrafny jest zarzut błędnego uznania przez Sąd I instancji, że negatywne rozpatrzenie protestu przez Instytucję Zarządzającą zawiera uzasadnienie. Pogląd skarżącej spółki, że - w jej ocenie - nie wyjaśniono jej w sposób rzeczowy i merytoryczny, dlaczego projekt nie został zaakceptowany nie jest wystarczający dla uznania, że doszło do naruszenia art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.
Analogicznie ocenić trzeba zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że zarzutem naruszenia tego przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia - i to wyłącznie gdy uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r. II FSK 403/18).
Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej trzeba przypomnieć, że przewiduje on - w przypadku uwzględnienia protestu - skierowanie projektu do właściwego etapu oceny. Przepis wskazuje zatem jedynie prawem przewidziane, możliwe rozstrzygnięcie. Kierunek rozstrzygnięcia zależy jednak od oceny zasadności zarzutów protestu. Tym samym naruszeniem wskazanego przepisu nie można skutecznie podważyć zasadności rozstrzygnięcia polegającego na nieuwzględnieniu protestu. Dodatkowo wypada zauważyć, że sposób sformułowania omawianej podstawy kasacyjnej ("naruszenie art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez brak uwzględnienia protestu i brak przekazania sprawy właściwej instytucji, celem dokonania ponownej oceny projektu") świadczy o tym, że zarzut stawiany jest instytucji rozpatrującej protest - a nie Sądowi I instancji.
Nie ulega kwestii, że Sąd I instancji w podstawie prawnej wydanego wyroku powołał art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.
Zarzut naruszenia przepisów nieznajdującej zastosowania w sprawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - a to jej art. 26 ust. 2 w zw. z 29 ust. 4 oraz art. 30c ust. 3 pkt 1 pkt 1 u.z.p.p.r. - jest więc całkowicie nieuzasadniony, niezrozumiały i tym samym nie może przynieść oczekiwanego przez stronę skutku.
Autor skargi kasacyjnej zasadnie wskazał, że w sprawach na gruncie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, przy kontroli, czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa, wzorcem są - poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego (w tym przepisy powołanej ustawy) - również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r. II GSK 177/18). Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyraził jednak poglądu, że "skarżąca jest związana dodatkowymi wytycznymi ekspertów oceniających wniosek, które w dodatku zostały przedstawione już po złożeniu wniosku".
Motywy, dla których eksperci uznali, że projekt nie spełniał spornego kryterium innowacyjności i wyjaśnienie jakie okoliczności mogłoby dowieść innowacyjności nie znaczy, że doszło do wprowadzenia dodatkowych wytycznych i tym samym by naruszono zasady z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Spór na etapie postępowania przed Sądem I instancji dotyczył przede wszystkim prawidłowości oceny spełnienia m.in. kryterium merytorycznego: innowacyjność projektu (pkt 4.6 Regulaminu konkursu) – której to oceny dokonano na podstawie treści wniosku (pkt B.9). Podstawami skargi kasacyjnej - w związku z art. 37 ustawy wdrożeniowej - nie objęto zarzutu naruszenia wskazanego punktu Regulaminu ani też wadliwej oceny zapisów wniosku. Zarzut naruszenia Regulaminu - przez brak zastosowania definicji pojęcia innowacji procesowej, organizacyjnej i produktowej - w świetle związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej - nie daje wystarczających podstaw do skontrolowania zasadności oceny projektu, szczególnie że zarzut ten strona upatruje wyłącznie w zastosowaniu, zamiast tych definicji, wytycznych ekspertów - co było już przedmiotem rozważań.
Za skuteczny nie mógł być też uznany zarzut naruszenia art. 7 i 87 Konstytucji RP - przez błędne przyjęcie, że "Sąd nie jest uprawniony do ingerowania w subiektywną ocenę projektu, dokonaną przez ekspertów".
Art. 87 Konstytucji RP wskazuje źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej - Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia i akty prawa miejscowego - na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Z kolei zgodnie z art. 7 Konstytucji RP "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa".
Odnosząc się do wskazanego wyżej zarzutu trzeba zauważyć, że art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wprowadza prawo wnioskodawcy do wniesienia do sądu administracyjnego skargi w przypadku nieuwzględnienia protestu. W myśl zaś art. 57 powołanej ustawy rozpatrzenie protestu polega na weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów.
W tym stanie rzeczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, że orzekanie przez wojewódzki sąd administracyjny w sprawach z zakresu ustawy wdrożeniowej obejmuje kontrolę prawidłowości rozpatrzenia protestu, a tym samym pośrednio prawidłowości weryfikacji co do oceny projektu w zakresie zakreślonym środkiem odwoławczym (protestem).
Skarga kasacyjna nie formułuje jednak, naruszenia jakich przepisów – konstytucyjnych źródeł prawa - dopuścił się w tym zakresie Sąd I instancji.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żadna z podstaw na których skargę kasacyjną oparto, nie może być uznana za usprawiedliwioną.
Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1. wyroku.
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (punkt 2. wyroku) wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).