Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 l listopada 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi [A] sp. z o.o. w B. (dalej: Skarżąca), na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] maja 2018r., wydanej w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją, decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku (dalej: Kierownik ARiMR), z dnia [...] lutego 2018r..
Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:
Decyzjami z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] stycznia 2013 r. [...] stycznia 2014 r. i [...] stycznia 2015 r., Kierownik ARiMR przyznał Skarżącej płatności rolnośrodowiskowe, w tym na: pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 510,02 ha:
- - na rok 2011 w kwocie 702.727,40 zł (w tym kwotę 4.000,00 zł. z tytułu refundacji kosztów transakcyjnych,
- - na rok 2012 w kwocie 698.727,40 zł,
- - na rok 2013 w kwocie 698.727,40 zł,
- - na rok 2014 w kwocie 698.727,40 zł.
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Kierownik ARiMR, przyznał również płatność rolnośrodowiskową na rok 2015, w wysokości 558.379,12 zł, przy czym decyzją tą nałożono sankcję w wysokości 20 %, za niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor ARiMR, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik ARiMR, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. przyznał powyższą płatność w pomniejszonej wysokości, to jest w kwocie 558. 379,12 zł i nałożył sankcję w wysokości 20 %, za niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych.
Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor ARiMR, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. (I SA/Bk 1050/16) ją oddalił.. Od powyższego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W dniu [...] października 2016 r. Kierownik ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji z dnia: [...] kwietnia 2012 r., [...] stycznia 2013 r., [...] stycznia 2014 r. i [...] stycznia 2015 r.
Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. ustalono kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 562.196,57 zł., z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Od decyzji tej Skarżąca wniosła odwołanie.
Dyrektor ARiMR, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2017 poz. 2137 ze zm., dalej k.p.a.), art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 29 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2137; dalej ustawa o ARiMR), art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. 181 z 20 czerwca 2014, s. 48; dalej: rozporządzenie nr 640/2014), § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie przyznawania pomocy finansowej).
W uzasadnieniu wskazał, że kwota płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 562.196,57 zł jest płatnością nienależną, a nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku jej zwrotu. Kwoty nienależnie pobranych płatności zostały ustalone wobec nie dotrzymania zobowiązania w płatności rolno środowiskowej oraz zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych za lata 2011-2014. Stwierdzono bowiem, że Skarżąca nie dotrzymała zobowiązania co do powierzchni 0,55 ha wynikającego z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej. Składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 zobowiązała się do realizacji zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2011 r. do dnia 14 marca 2016 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Skarżąca zobowiązała się przy tym do realizacji programu rolnośrodowiskowego od roku 2011 w ramach pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1. – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 510,02 ha.
W roku 2015 obszar realizacji zobowiązania uległ zmniejszeniu o 0,55 ha i wynosił 509,47 ha. Powyższe wynika z braku deklaracji objętej zobowiązaniem działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie W., gmina Ł. o powierzchni 0,38 ha oraz z zawyżenia powierzchni na działkach rolnych KA1 i KD1 o łącznej powierzchni 0,17 ha. Wyliczona do zwrotu nienależnie pobrana kwota z tego tytułu wyniosła 3.018,31 zł.
Nadto, stwierdzono w roku 2015 r. uchybienie polegające na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody – wynikające z niespełnienia obowiązku określonego w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej. Skarżąca w roku 2011 w ramach pakietu 5. wariantu 5.1. zobowiązała się między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.
Natomiast jak wynika z akt we wniosku na rok 2015 nie zadeklarowała działki nr ewid. [...] o pow. 0,38 ha, którą w latach 2011-2014 deklarowała jako trwały użytek zielony objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym i do której w latach 2011-2014 przyznano płatność rolnośrodowiskową. Ujawnienie tego uchybienia skutkowało koniecznością zwrotu nienależnie wypłaconych płatności stosownie do art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014.
Waga stwierdzonej niezgodności ustalona na podstawie kryteriów wskazanych w art. 35 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, została określona na 20% zmniejszenia płatności, co zostało wskazane w decyzji z dnia 13 maja 2016 r., w której dokonano zmniejszeń płatności, w związku ze stwierdzoną niezgodnością. Jako, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim, na podstawie art. 35 ust. 5 rozporządzenia nr 640/2014 w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej, należało zastosować zmniejszenie pomocy dokonane w 2015 r., także do kwot pomocy wypłaconych za lata 2011 – 2014. Wyliczona do zwrotu nienależnie pobrana kwota z tego tytułu wyniosła 559.178,26 zł. Łącznie wyliczono, że kwota do zwrotu za lata 2011 -2014 wynosi 562.196,57 zł. W ocenie organu odwoławczego kwotę tę prawidłowo ustalono i stwierdzono, że wynika ona z niedotrzymania zobowiązania o którym mowa w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia oraz z niezachowania w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych – art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014 w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia.
Dyrektor ARiMR stwierdził przy tym, że prawidłowo w sprawie rozważono, iż nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ustalona kwota nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych (za rok 2011 w wysokości 141 151,73 zł, za rok 2012 w wysokości 140 348,28 zł, za rok 2013 w wysokości 140 348,28 zł, za rok 2014 w wysokości 140 348,28 zł) przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 11ust. 2 w związku z art. 36 pkt g rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014.
Stwierdził także, że w sprawie nie zaistniały przesłanki o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez Skarżącą nienależnie pobranej płatności za lata 2011 -2014.
Po rozpoznaniu skargi Sąd I instancji wyrokiem z dnia 28 listopada 2018r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca jej wydanie decyzję Kierownika ARiMR z dnia [...] lutego 2018r.
Wskazał iż podstawą prawną instytucji zwrotu i zmniejszenia płatności jest § 39 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej.
Podkreślił, iż płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej, albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu; zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe.
Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji zobowiązania wiąże się nie tylko z utratą bieżących płatności, ale również z koniecznością zwrotu płatności już wypłaconych. Jest to wynikiem trwałego charakteru zobowiązania rolnośrodowiskowego, które powinno być prawidłowo realizowane w całym okresie 5-letnim, na takim samym obszarze.
Obowiązek zwrotu płatności za lata poprzednie, w przypadku zmniejszenia powierzchni, na której realizowane jest zobowiązanie, znajduje oparcie w art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który wskazuje, że w przypadku zobowiązań wieloletnich (a takim niewątpliwie jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe), zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Analogiczne brzmienie zawiera art. 35 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014.
Stwierdził w związku z powyższym, że istniały podstawy do wydania przez organ zaskarżonej decyzji. Przesłanką dla powstania obowiązku ustalenia kwot nienależnie pobranych środków pieniężnych za lata 2012 – 2014 z tytułu programu rolnośrodowiskowego, realizowanego przez Skarżącą, było stwierdzenie w roku 2015, w wyniku deklaracji samej Skarżącej, utraty posiadania jednej z działek. W konsekwencji więc organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] maja 2016 r. decyzję o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości na rok 2015, w kwocie 558. 379,12 zł i nałożeniu sankcji w wysokości 20 % za niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych.
Uznał również, ze Kierownik ARiMR prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie zaszły okoliczności wyłączające możliwość żądania zwrotu nienależnie pobranych przez Skarżącą płatności.
Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, w sprawie doszło do naruszenia § 38 ust. 8 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Przyjęcie przez organ, że dla zastosowania 20 % sankcji w stosunku do płatności należnych za lata 2012 - 2014 wystarczające jest stwierdzenie, że Skarżąca nie zachowała na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych w roku 2015, jest nieuprawnione.
Podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że sankcja, którą przewiduje powyższy przepis może być stosowana jedynie w roku, w którym działanie beneficjenta wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, tj. w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.
Tym samym, stosując omawianą sankcję i zmniejszając płatności nie tylko w roku, w którym stwierdzone zostało uchybienie, w postaci niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody, ale również i w latach poprzedzających stwierdzenie ww. nieprawidłowości, organ dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu.
Usprawiedliwieniem wykładni dokonanej przez organ nie może być treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który to przepis przewiduje w akapicie drugim, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania, w latach wcześniejszych.Regulacji powyższej nie można bowiem interpretować w oderwaniu od art. 18 ust. 2 cytowanego aktu, gdzie prawodawca unijny wskazał, że "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji.
To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W myśl art. 18 ust. 3 tego rozporządzenia, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy.
Wskazał w związku z tym, iż państwa członkowskie mają możliwość odzyskania udzielonego rolnikowi wsparcia i uprawnione są niewątpliwie do stanowienia przepisów krajowych regulujących szczegółowo tę kwestię. Wyrazem implementacji m.in. tego przepisu aktu unijnego stały się właśnie przepisy rozporządzenia w sprawie przyznawania pomoc finansowej, w których uregulowano konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 39 ust. 2 pkt 2) a odrębnie sankcję za niezachowanie trwałych użytków zielonych w danym roku, w którym stwierdzono takie uchybienie (§ 38 ust. 8).
Zgodnie z regulacją zawartą w § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar gruntów na których realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Niewątpliwie zatem rolnik, który zmniejszył obszar, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co do zasady ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową, także za lata wcześniejsze. Stwierdzone natomiast w danym roku niezachowania trwałych użytków zielonych nie może prowadzić natomiast do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze. Ustalając, co należy rozumieć poprzez "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomoc finansowej należy uwzględnić treść § 38 ust. 9 ww. rozporządzenia.
W realiach rozpatrywanego przypadku nie zostało bowiem stwierdzone, że beneficjent płatności przeniósł w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy posiadanie spornych gruntów rolnych lub utracił ich posiadanie.
Wskazał również, że sankcja 20% zastosowana przez organy opierała się na ustaleniu zaniżenia powierzchni działek deklarowanych do płatności, co wiązało się z aktualizowaniem pomiarów PEG tych działek
W roku 2015 obszar realizacji zobowiązania uległ zmniejszeniu o 0,55 ha i wynosił 509,47 ha. Organ podał, że powyższe wynika z braku deklaracji objętej zobowiązaniem działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie W., gmina Ł. o powierzchni 0,38 ha oraz z zawyżenia powierzchni na działkach rolnych KA1 i KD1 o łącznej powierzchni 0,17 ha.
W pierwszym przypadku doszło do utraty posiadania działki przez Skarżącą w wyniku nie przedłużenia umowy dzierżawy. Natomiast w drugim chodzi o zawyżenie powierzchni deklarowanych działek przez skarżącą o 0,17 ha. Powyższe stwierdzone zostało przez organ, ale z wydanych w sprawie decyzji nie wynika czy to organ dokonał błędnych pomiarów ww. działek, czy błąd wynikał z działań Skarżącej.
W orzecznictwie podnosi się natomiast, że "ukaranie" zlikwidowania (zniszczenia) całości lub części powierzchni TUZ deklarowanych do płatności w programie rolnośrodowiskowym, objęte powinno być świadomością, zamiarem beneficjenta.
Wskazał w związku z powyższym, że sankcja, o której mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomoc finansowej, możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie Skarżącej wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego pakietu - w niniejszej sprawie zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie skarżącej.
Zdaniem Sądu I instancji nie wskazano również konkretnych przesłanek na jakich ustalono stan faktyczny sprawy. Skarżąca natomiast wskazywała, że poza działką ew. [...] położoną w W. pozostałe powierzchnie działek deklarowane w latach 2011-2015 nie zmieniały się. Powyższe zmniejszenie o 0,17 ha działek KA1 i KD1 stwierdzone zostało przez organ, ale z wydanych w sprawie decyzji nie wynika czy to organ dokonał błędnych pomiarów ww. działek, czy błąd wynikał z działań skarżącej.
W tym stanie rzeczy za zasadny uznał zarzut skargi w zakresie naruszenia przepisu art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Dyrektor ARiMR, Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zastosowanie wskazanej w tym przepisie sankcji jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do roku w którym stwierdzono uchybienie, mimo iż § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi różnicy w powierzchni zadeklarowanych działek, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie spowodowało uchylenie decyzji,
- 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8, dalej jako: rozporządzenie nr 65/2011) w zw. z art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez przyjęcie, że przepisy te nie mogą być podstawą do uznania, że sankcje za niewypełnienie zobowiązań wieloletnich mają zastosowanie również do kwot już wypłaconych z tytułu realizacji zobowiązania w latach wcześniejszych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie spowodowało uchylenie decyzji.
Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje, a także nie przeprowadzanie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.
Za nie zasadny uznać należy zarzut określony w punkcie I.2, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie mogą być podstawą do uznania, że sankcje za niewypełnienie zobowiązań wieloletnich mają zastosowanie również do kwot już wypłaconych, z tytułu realizacji zobowiązania w latach wcześniejszych.
Należy wskazać, że na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 zdanie drugie, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Regulacji tej nie można jednak interpretować w oderwaniu od art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia, w którym wskazano, że państwo odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru, skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków
Przepisy powyższe wskazują, że art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 jest normą kompetencyjną, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek i przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie.
W przepisach prawa krajowego ustanowiono właśnie takie zasady, zwrotu nienależnie pobranych płatności, w tym szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej które zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej.
Podkreślić należy, iż Sąd I instancji nie kwestionował tego, iż sankcje, w przypadku nie wypełniania zobowiązań wieloletnich mają zastosowanie do kwot już wypłaconych, z tytułu realizacji zobowiązania w latach wcześniejszych, wskazywał natomiast na to, że stanowią one podstawę do uregulowania tego zagadnienia w ustawodawstwie krajowym, które to przepisy stanowią podstawę do zastosowania sankcji dotyczących niewypełnienia zobowiązań wieloletnich i kwot już wypłaconych z tytułu realizacji zobowiązania w latach wcześniejszych. Z tego też względu zarzut ten nie jest uzasadniony.
Odnosząc się natomiast do zarzutu określonego w punkcie I.1 to jest naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zastosowanie wskazanej w tym przepisie sankcji, jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do roku w którym stwierdzono uchybienie, mimo iż § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi różnicy w powierzchni zadeklarowanych działek, należało uznać go za nie zasadny.
Zauważyć należy, że Sąd I instancji podkreślił w uzasadnieniu, że zastrzeżenia dotyczą ustalenia przez organ wysokości kwoty nienależnie pobranych płatności, bowiem samo stwierdzenie, iż Skarżąca nie zachowała powierzchni trwałych użytków zielonych i zastosowanie z tego tyłu sankcji w wysokości 20% w stosunku do płatności za lata 2012-2014 jest nieuprawnione.
Jako podstawę prawną decyzji Dyrektor ARiMR wskazywał bowiem art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, oraz § 39 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej. W uzasadnieniu decyzji natomiast przytoczył przesłanki określone w § 38 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej, odnoszące się do zmniejszenia płatności w 2015 r., w tym na § 6 tego rozporządzenia, określającej sankcję w wysokości 20%, za niezachowanie powierzchni użytków zielonych. Wskazuje na to wyraźne odniesienie, w uzasadnieniu decyzji, nałożonych sankcji, do decyzji z dnia 13 maja 2016r wydanej w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2015 i nałożeniu sankcji w wysokości 20%.
Z tego też względu ocena dokonana przez Sąd I instancji, że przepis § 38 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej, pozwala na zastosowanie sankcji w wysokości 20% tylko w roku, w którym stwierdzona została nieprawidłowość, co skutkuje uznaniem, że zastosowanie sankcji 20%, w stosunku do płatności za lata 2012-2014, faktycznie w oparciu o przepis § 38 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej, nie było zasadne, bowiem sankcje o których mowa w § 38 rolnośrodowiskowego możliwe są do stosowania wyłącznie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie ze strony Skarżącej.
Natomiast to regulacja zawarta w § 39 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej, dotyczy zwrotu nienależnych płatności za lata 2011-2014, na co wskazuje brzmienie § 38 i § 39 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej.
Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że nie rozważono należycie kwestii wielkości sankcji w stosunku do płatności za lata 2012-2014.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tych względów na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.