Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 670/17 oddalił skargę M. G. (dalej: rolnik, strona) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] października 2017 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – w części odnoszącej się do nakazu wykonania zabiegu agrotechnicznego wywiódł rolnik, który:
w oparciu o treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do nakazu przeprowadzenia zabiegu agrotechnicznego wykoszenia działki nr [...] i usunięcia okrywy roślinnej, mimo iż organ naruszył reguły postępowania dowodowego określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a ponadto art. 10 § 1, art. 68 § 1, art. 79 § 2, art. 107 § 3 k.p.a., co polegało na przeprowadzeniu kontroli działki nr [...] w sposób wadliwy, uniemożliwieniu skarżącemu udziału w wymienionej czynności dowodowej, oparciu decyzji o nierzetelnie sporządzony protokół pokontrolny, niezebraniu całego materiału dowodowego w sprawie, pominięciu części dowodów i nieodniesieniu się do wskazanych dowodów jak również do podniesionych zarzutów, i nienależytym rozpatrzeniu materiału dowodowego;
- 2. art. 113 § 2 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie z urzędu wyników domniemanego poddania wniosku skarżącego w zakresie dotyczącym działki nr [...] kontroli w oparciu o bazę referencyjną Systemu identyfikacji działek rolnych w charakterze dowodu na okoliczność, że działka nr [...] jest użytkiem rolnym, aczkolwiek takiego dowodu w aktach sprawy nie ma, a wymieniony dowód skarżącemu jest nieznany;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny ustalonego przez organ stanu faktycznego pod względem zgodności z prawem, niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nieodniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, uznanie, że organ wykonał wskazania poprzedniego sądowego wyroku, uzasadnienie wyroku w oparciu o wadliwą argumentację obarczoną nawzajem wykluczającymi się sprzecznościami i błędami logicznymi oraz poprzez zaakceptowanie stanowiska organu, że stan faktyczny sprawy ustalony został przez organ zgodnie z przepisami na podstawie poprawnie przeprowadzonej kontroli i w oparciu o rzetelnie sporządzony protokół z kontroli na miejscu;
- 4. art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zawarte w poprzednim wyroku sygn. akt III SA/Lu 1644/15 WSA w Lublinie z 7 lipca 2016 r. wiążące zalecenie wykazania, że działka nr [....] obejmuje łąkę bądź pastwisko zastało przez organ wykonane;
Nadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 1 pkt 1 ppkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. 2014, poz. 1372) poprzez błędne przyjęcie, że działka nr [...] jest "łąką trwałą nieskoszoną" w związku z czym podlega obowiązkowi wykoszenia i usunięcia z niej okrywy roślinnej, podczas gdy działka ta jest lasem LsIV i gruntem zadrzewionym LzIV, na którym wykonywanie żądanego zabiegu agrotechnicznego jest niedopuszczalne.
W oparciu o ww. zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm określonych przepisami prawa. Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpozananie sprawy na rozprawie.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
W pierwszej kolejności, wobec wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej "ustawa COVID-19" (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zarządzeniem Przewodniczącej z dnia [...] marca 2022 r.
Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy też zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie uściślać bądź korygować zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13). Do autora skargi kasacyjnej – będącego profesjonalistą – należy zatem wskazanie ściśle określonych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym to polegało.
Tak więc – w powyższym zakresie – wskazać należy, że zawarty na początku zapis odnoszący się do zakresu skargi kasacyjnej – poprzez jego skrótowość – nie w pełni oddaje jego istotę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decydujące znaczenie ma treść nakazu nałożonego decyzją z 21 lipca 2017 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie w brzmieniu:
"nakazuję Panu (...) realizację działań mających na celu usunięcie niezgodności stwierdzonych w kontroli na miejscu w zakresie spełnienia norm oraz wymogów. Poniżej wymienione niezgodności należało usunąć poprzez wykonanie zabiegów agrotechnicznych w nakazanym decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w terminie do 31 lipca 2015 r.
N.04.1. Należy przeprowadzić koszenie łąk i pastwisk lub prowadzić wypas zwierząt w okresie wegetacyjnym traw. Nieprawidłowość ta została stwierdzona na działce [....] na powierzchni 0,07 ha".
Powyższe nałożenie na rolnika obowiązku było w dacie wydania aktu administracyjnego niewykonalne z następujących względów:
po pierwsze, decyzja nakładająca powyższy obowiązek (wydana 21 lipca 2017 r. przez Kierownika BPARiMR w Chełmie) nie mogła nakładać wykonania przedmiotowego obowiązku z datą wsteczną w terminie do 31 lipca 2015 r., a więc blisko dwa lata wcześniej, aniżeli była wydana;
po drugie, decyzja z [...] marca 2015 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1644/15, a zatem nie może stanowić jakiejkolwiek podstawy cytowanego wyżej rozstrzygnięcia.
Powyższe okoliczności – z racji braku jakiejkolwiek możliwości terminowego wykonania przez rolnika nałożonego obowiązku – nakazują przyjąć, że w rzeczywistości nie został on orzeczony, a w konsekwencji nie podlega wykonaniu. W tej sytuacji nie ma potrzeby merytorycznej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów tak o charakterze procesowym, jak też materialnym.
Bez wątpienia Sąd I instancji tych okoliczności nie dostrzegł, a poczynione w tym obszarze rozważania dotknięte zostały błędem mającym swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu.
Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Bez wątpienia orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Niewątpliwie taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Jedynym zatem skutkiem będzie wyeliminowanie wadliwej części uzasadnienia Sądu I instancji. Oznacza to, że w to miejsce wiążąca jest ocena prawna zawarta w niniejszym wyroku.
Rację ma WSA w Lublinie, że kontrolujący mogli samodzielnie ustalić położenie działki nr [...] a także, że nie popełniono uchybienia polegającego na braku powiadomienia rolnika o zamiarze przeprowadzenia podczas czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnym. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, odwołując się w tym zakresie do adekwatnych przepisów, że kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Tym samym, wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie organ nie miał obowiązku wcześniejszego zawiadomienia rolnika o planowanej kontroli terenowej.
Mając zatem powyższe na względzie – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji przyjmując, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.