Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2018 r. oddalił skargę D. B. (dalej: strona, skarżąca) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 roku o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz.U. z 2017 roku, poz. 1267) (dalej jako Ustawa) w zw. z art. 33 Programu Operacyjnego "Rybactwo i Morze" zatwierdzonego przez Komisję Europejską decyzją nr C(2015) 7386 z dnia 22 października 2015 r. (dalej jako PO Ryby) w zw. z artykułem 22 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 roku w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1954/2003 i (WE) nr 1224/2009 oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 i (WE) nr 639/2004 oraz decyzję Rady 2004/585/WE (Dz.U.UE.2013.354.22 z dnia 2013.12.28) oraz Planem Działania 2015 i Planem Działania 2016 - poprzez przyjęcie, że stosownie do Programu Operacyjnego Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR) zatwierdzonego przez Komisję Europejską, w przypadku działania "Tymczasowe zaprzestanie działalności połowowej" - jednym z warunków dostępu do pomocy jest wprowadzenie jednostki rybackiej dc Rejestru Statków Rybackich do 1 stycznia 2011 roku; podczas gdy analiza kluczowego artykułu 33 PO Ryby w kontekście Planu Działania 2015 lub Planu Działania 2016 roku jednoznacznie wskazuje, że ww. data 1 stycznia 2011 roku odnosi się do statków rybackich zakwalifikowanych jako flota niezrównoważona, do której nie zaliczają się statki rybackie Skarżącej;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 2 Ustawy w zw. z art. 24 ust. 1 Ustawy i § 17 ust. 2 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 16 września 2016 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej na realizację operacji w ramach Priorytetu 1. "Promowanie rybołówstwa zrównoważonego środowiskowo zasobooszczędnego, innowacyjnego, konkurencyjnego i opartego na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" (Dz. U. z 2016 r., poz. 1495 ze zm.) (dalej jako Rozporządzenie) w zw. z artykułem 33 PO Ryby oraz Planem Działania 20151 Planem Działania 2016 - poprzez przyjęcie, że wydanie Rozporządzenia (a w szczególności jego § 17 ust. 2 pkt. 2 lit. b) znajduje oparcie w delegacji ustawowej; a dookreślenie warunków przyznania pomocy zakłada także możliwość pozbawienia części armatorów dostępu do środków w ramach działania tymczasowe zaprzestanie działalności połowowej; podczas gdy przepis stanowiący podstawę do wydania rozporządzenia zakłada w szczególności zapewnienie prawidłowej realizacji programu operacyjnego, który - dla statków rybackich o długości całkowitej poniżej 12 m - nie przewiduje istnienia bariery w dostępie do środków w ramach działania tymczasowe zaprzestanie działalności połowowej - w postaci daty rejestracji statku rybackiego.
- II. Naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 33 Programu Operacyjnego "Rybactwo i Morze" zatwierdzonego przez Komisję Europejską decyzją nr C(2015) 7386 z dnia 22 października 2015 r. w zw. z artykułem 22 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 roku w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1954/2003 i (WE) nr 1224/2009 oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 i (WE) nr 639/2004 oraz decyzję Rady 2004/585/WE (Dz.U.UE.2013.354.22 z dnia 2013.12.28) oraz Planem Działania 2015 i Planem Działania 2016 - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że określona w artykule 33 PO Ryby data 1 stycznia 2011 roku (wprowadzenia jednostki rybackiej do rejestru Statków Rybackich) dotyczy wszystkich statków rybackich, podczas gdy obejmuje ona jedynie statki rybackie określone w Planie Działania jako flota niezrównoważona (czyli jednostki inne niż statki rybackie Skarżącej);
- b) § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b Rozporządzenia oraz art. 92 ust. 1 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej także jako Konstytucja) w zw. z art. 24 ust. 1 pkt. 1 Ustawy - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b) Rozporządzenia - wraz z przepisem art. 16 ust. 1 Ustawy - mógł stanowić postawę materialnoprawną odmowy przyznania pomocy finansowej D. B., wyartykułowaną w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 roku, podczas gdy ww. przepis Rozporządzenia został ustanowiony z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego, co jednocześnie doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminowania; bezpodstawne wprowadzenie do Rozporządzenia przepisu określającego barierę w dostępie do środków w ramach tymczasowego zaprzestania działalności połowowej (wymaganej dały rejestracji statku rybackiego) spowodowało pozbawienie części armatorów możliwości skorzystania ze środków, które byłyby dla nich dostępne, gdyby przepis § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b) nie został ustanowiony;
- c) art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 24 ust. 1 Ustawy i § 17 ust. 2 pkt. 2 lit. b Rozporządzenia - poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że ustanowienie ww. przepisu rozporządzenia na podstawie delegacji ustawowej nie wywołało selektywność przyznawanego wsparcie i uprzywilejowanie określonej grupy armatorów, przy jednoczesnej dyskryminacji innych armatorów, jedynie z uwagi na niespełnienie wykreowanego w Rozporządzeniu warunku rejestracji jednostki w określonej dacie.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której na gruncie tej sprawy nie stwierdzono. Oznacza to, że NSA jest związany zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności, wobec wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej "ustawa COVID-19" (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zarządzeniem Przewodniczącej z dnia 18 marca 2022 r.
Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego należy stwierdzić, że zarzuty te są nietrafne z tego względu, iż wskazane w punkcie I. a) oraz I. b) petitum niniejszej skargi przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały powiązane z zapisami programu operacyjnego. Tymczasem Program Operacyjny "Rybactwo i Morze" na lata 2014-2020 (PO RYBY) jest krajowym instrumentem wdrażania Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR), wchodzącego w skład Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych. PO RYBY został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją nr C(2015) 7386 z dnia 22 października 2015 r. i zakłada realizację 6 priorytetów oraz pomocy technicznej. Przewidziane w nim kierunki wsparcia obejmują nie tylko tradycyjnie rozumiany sektor rybacki, tak jak to miało miejsce w perspektywie finansowej 2007-2013, ale również nowe komponenty dotychczas finansowane z innych źródeł niż fundusze UE.
W ramach perspektywy finansowej 2014-2020 wsparciem zostało objęte rybołówstwo morskie, rybactwo śródlądowe, akwakultura oraz rozwój lokalny kierowany przez społeczność (Rybackie Lokalne Grupy Działania), a także w niewielkim zakresie przetwórstwo. Do nowych obszarów wsparcia należą m.in.: rynek rybny, gromadzenie danych oraz kontrola i egzekwowanie przepisów Wspólnej Polityki Rybołówstwa, a także Zintegrowana Polityka Morska. Programy operacyjne to szczegółowe plany, w których państwa członkowskie określają sposób wykorzystania środków z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w okresie programowania. Mogą być opracowywane z myślą o konkretnych regionach lub też mogą odwoływać się do ogólnokrajowych celów tematycznych (np. środowisko).
Należy podzielić stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że PO RYBY nie jest stanowionym aktem prawnym, jednakże wyznacza zakres wsparcia. Stanowi wyznacznik i kierunek prawodawstwa krajowego, szczególnie na poziomie rozporządzeń krajowych, wskazujący warunki, jakie muszą zostać spełnione aby pomoc została przyznana należycie. Strona skarżąca w zarzucie I a) powołuje się na art. 33 PO Ryby, wywodząc, że przepis ten ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem PO RYBY nie jest aktem prawa, nie ma artykułów. W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może konkretyzować, uściślać zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawiać jej niedokładności. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Tym samym omawiany zarzut należy uznać za niezasadny. Dlatego, jedynie na marginesie należy wskazać, że wzmiankowany art. 33 odnosi się do rozporządzenia 508/2014, w którym to artykule uregulowane zostały warunki przyznania pomocy dla tego działania na poziomie unijnym.
Z przedstawionych wyżej powodów, za niezasadny należy uznać również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. w zw. z art. 24 ust.1 tejże ustawy i §17 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia w związku z art. 33 PO RYBY oraz Planem Działania 2015 i 2016.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego. Odnośnie do zarzutu opisanego w punkcie II a) powołać się należy na wcześniej poczynione rozważania związane z brakiem w PO RYBY art. 33 oraz istotą Programów Operacyjnych.
Za nietrafne należy także uznać zarzuty naruszenia przepisów opisanych w punkcie II b) i II c) petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie podziela stanowiska wnoszącej skargę kasacyjną, że przepis § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 16 września 2016 r, w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej na realizację operacji w ramach Priorytetu 1. "Promowanie rybołówstwa zrównoważonego środowiskowe, zasobooszczędnego, innowacyjnego, konkurencyjnego i opartego na wiedzy" zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 1495, dalej: rozporządzenie) został ustanowiony z przekroczeniem delegacji ustawowej, co jednocześnie według strony skarżącej doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji.
Zgodnie z Programem Operacyjnym w przypadku Tymczasowego zaprzestania działalności połowowej (art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 508/2014 z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (WE) nr 2328/2003, (WE) nr 861/2006, (WE) nr 1198/2006 i (WE) nr 791/2007 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1255/2011 - Dz.U. UE. L z 2014, nr 149, s.1 ze zm.) jednym z warunków dostępu do pomocy jest wprowadzenie jednostki rybackiej do Rejestru Statków Rybackich do 1 stycznia 2011 r. Podano również, że szczegółowe warunki przyznania pomocy zostaną dookreślone w prawodawstwie krajowym. Jak już wyżej powiedziano, Krajowy Program Operacyjny został zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej i z tego programu wynika kontestowana data wpisu do rejestru. Kwestionowany przepis § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 16 września 2016 r. stanowi, że pomoc przyznaje się armatorom statków rybackich, o których mowa w ust. 1 pkt 2, których statki zostały wpisane do rejestru statków rybackich nie później niż do dnia 31 grudnia 2010 r. albo zostały wpisane do rejestru statków rybackich po dniu 31 grudnia 2010 r. wskutek: zmiany oznaki rybackiej statku rybackiego lub wymiany statku rybackiego na nowy, lub zmniejszenia albo zwiększenia długości statku rybackiego w wyniku jego modernizacji, lub utraty statku rybackiego w wyniku zdarzenia losowego.
Tym samym, zdaniem NSA w składzie obecnym, Minister właściwy do spraw rybołówstwa, zgodnie z delegacją określoną w art. 24 ust. 1 ustawy dostosował przepisy prawa krajowego do treści Programu Operacyjnego EFMR. Wobec czego, warunek dostępu do pomocy, określony w § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z art. 24 ust. 1 ustawy, art. 33 rozporządzenia nr 508/2014, czy też art. 107 TFUE. W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie uznał za zgodne z prawem stanowisko ARiMR, odmawiające przyznania skarżącej kasacyjnie pomocy w ramach działania "Tymczasowe zaprzestanie działalności połowowej". Skarżąca bowiem nie spełniła kryterium warunkującego przyznanie pomocy określonego w § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia, gdyż bezspornie ustalono, że statki rybackie KUŻ-24 i KUŻ- 29 zostały zarejestrowane w rejestrze statków rybackich w dniu [...] lipca 2013 r., jako nowe, bez historii połowowej.
Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia [...] kwietnia 2022r., jakoby organ powinien bezpośrednio stosować art. 33 wzmiankowanego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 502/2014, z pominięciem przepisu § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 16 września 2016 r., co pozwoliłoby przyznać stronie wnioskowaną pomoc należy stwierdzić, że Agencja wydając zaskarżone rozstrzygnięcie miała obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu w wysokości 360 zł za sporządzoną odpowiedź na skargę kasacyjną orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 ze zm.).