Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 października 2018 r., sygn. akt I GSK 2399/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 21 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 15/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. Spółka z o.o. Spółki Komandytowej z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej powoływany jako Dyrektor Oddziału ARiMR lub organ odwoławczy) z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2014 w pomniejszonej wysokości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w B. (dalej powoływana jako "spółka" lub skarżąca) [...] maja 2014 r., złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, który następnie skorygowała poprzez wycofanie części pierwotnie zadeklarowanych działek.

Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] lutego 2015 r. przyznał spółce płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości.

Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że spółka składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat, w tym do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. W roku 2013 powierzchnia realizacji zobowiązania w pakiecie 5 uległa zmniejszeniu do 45,55 ha, natomiast w roku 2014 do 42,63 ha. Ponadto w roku 2014 spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 2,92 ha. W tej sytuacji w związku ze stwierdzonym naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. poz. 361, ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), kwota płatności rolnośrodowiskowej została, na podstawie § 38 ust. 8 powołanego rozporządzenia, zmniejszona o 20 %. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem spółka w latach 2012 - 2013 otrzymała płatność rolnośrodowiskową za realizację pakietu 5, wariant 5.1 w odniesieniu do obszaru 2,92 ha, objętego zmianą wniosku, na którym występowały trwałe użytki zielone.

Dyrektor Oddziału ARiMR nie znalazł również podstaw do zastosowania w sprawie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z dnia 02 grudnia 2009 r., dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) oraz art. 28 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) w związku z art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 368 z dnia 23 grudnia 2006 r.) oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem nie stwierdzono wystąpienia przypadków siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych określonych w tych regulacjach.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku spółka wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej pomniejszenia płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 wraz z sankcjami.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 623/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę spółki i uchylił decyzję organów obu instancji. Uznał bowiem, że skarga wniesiona przez spółkę jest zasadna. Stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Sąd podniósł, że norma zawarta w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcjonuje naruszenie przez rolnika obowiązku zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. Obowiązek ten stanowi element zobowiązania rolnośrodowiskowego. Dalej wywiódł, że przez "niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo" należy rozumieć dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo.

W związku z tym przyjął, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w pomniejszonej wysokości w sytuacji, gdy w okresie pięciu lat od podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, czyli dokonał zmiany uprawy lub zniszczył uprawę dotychczasową, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo.

W konkluzji stwierdził, że bez wyjaśnienia okoliczności, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, nie jest możliwe zastosowanie w sprawie pomniejszenia płatności przewidzianego w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Dyrektor Oddziału ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 września 2017 r. sygn. akt I GSK 578/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, podzielając stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (według oznaczenia przyjętego przez WSA § 38 ust. 6).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy rodzaj niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo musi skutkować zmniejszeniem płatności na podstawie § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zatem nie zachodziła konieczność ustalenia w postępowaniu administracyjnym, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem realizacji zobowiązania nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych, ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo.

Za nieprawidłowy uznał też pogląd, że bez wyjaśnienia tych okoliczności nie jest możliwe zastosowanie w sprawie pomniejszenia płatności przewidzianego w powołanym przepisie. W konsekwencji stwierdził, że sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).

Konkludując NSA wskazał na potrzebę oceny przez sąd pierwszej instancji zasadności zarzutów stawianych kontrolowanej decyzji, między innymi zarzutu naruszenia art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spółka, w jej ocenie, nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości przy sporządzaniu wniosku.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za niezasadną.

Na wstępie podkreślił, że wobec faktu, iż sprawa była już przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2017 r. (sygn. akt I GSK 578/16), mocą którego uchylony został w całości wyrok sądu pierwszej instancji z 18 listopada 2015 r., a sprawę przekazano mu do ponownego rozpoznania, jest on związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Który z kolei stwierdził, że biorąc pod uwagę § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, pojęcie "niezachowania" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo zawarte w § 38 ust. 8 obejmuje także przeniesienie lub utratę posiadania gruntów. Przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów, na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo, jest tylko przykładem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.

Niezachowanie jest przeciwieństwem zachowania (utrzymania, posiadania, przestrzegania) dotychczasowego stanu rzeczy. Z tych względów należy przyjąć, że każdy rodzaj niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo musi skutkować zmniejszeniem płatności na podstawie § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewiduje wyjątek od stosowania ust. 8, tj. od przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, jednak tylko w sytuacji określonej w tym przepisie.

Wobec powyższego sąd pierwszej instancji uznał, że organy dokonały prawidłowej wykładni § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i w konsekwencji prawidłowo zastosowały ten przepis. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że w 2014 roku spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 2,92 ha, co potwierdziło złożone 9 października 2014 r. oświadczenie o wycofaniu części wniosku (działka rolna RBX o 0.95 ha) oraz zmiana do wniosku z 27 października 2014 r. (zmniejszenie powierzchni o 1,97 ha).

W konsekwencji prawidłowo kwota płatności rolnośrodowiskowej została zmniejszona o 20 %. brak było także podstaw do zastosowania wyłączenia przewidziane w § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Spółka w latach 2012 – 2013 otrzymała bowiem płatność rolnośrodowiskową za realizację pakietu 5, wariant 5.1 w odniesieniu do obszaru 2,92 ha, na którym występowały trwałe użytki zielone, wyłączonego w roku 2014.

Podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji nie dawało też przywołane przez spółkę pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2012 r. znak: [...], bowiem nie ma ono wiążącego charakteru i dotyczyło innego stanu prawnego.

Sąd pierwszej instancji zgodził się także z organem, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Art. 73 ww. rozporządzenia ma zatem zastosowanie do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia.

Zgodnie z Tytułem IV - Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. W związku z tym, że nałożone w sprawie sankcje dotyczą nie zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych wynikają z przepisów prawa krajowego - § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 73 nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Nie podzielił także zarzutów naruszenia przepisów procesowych, podkreślając, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności zasady ogólne stosowane w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego doznają ograniczeń na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., alej określana jako ustawa o rozwoju obszarów wiejskich). Zaś analiza akt sprawy i wydanych decyzji pozwalała na stwierdzenie, że organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy. Spółka nie przedłożyła dowodów, które pozwoliłyby na zakwestionowanie podjętych ustaleń. Spółka nie występowała również z żądaniem udzielenia pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. I. na podstawie art.174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
2. 1. art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt1a i c, art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisów rozporządzenia, w sytuacji, gdy do utraconych dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, a następnie zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym ze zobowiązania, co nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje;
3. 2. art. 133 §1, art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, wybiórcze rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, a ponadto utracone działki zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym ze zobowiązania, co nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje;
4. II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj.:
5. 1. § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu brzmienia przepisu sprzed nowelizacji z 14 marca 2014 r. pomimo powołania się na numerację wynikającą z brzmienia rozporządzenia po nowelizacji, a w konsekwencji przyjęcie, ze warunkiem odstąpienia od sankcji jest niedokonanie płatności do utraconych działek kiedykolwiek w przeszłości;
6. 2. § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, pomimo, że do utraconej działki nie została przyznana płatność po dacie jej utraty, a zgodnie z wykładnią wyrażoną m.in. w wyroku NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 394/15 warunek nieprzyznania płatności obligujący oraz do odstąpienia od 20 procentowej sankcji należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, a ponadto utracone działki zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym nie były na dzień wydania decyzji objęte zobowiązaniem, w konsekwencji czego sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcje z § 38 ust. 8, pomimo, że w sprawie spełnione były przesłanki określone w hipotezie przepisu § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wyłączające zastosowanie sankcji;
7. 3. § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił płatność rolnośrodowiskowa nie była przyznana kiedykolwiek w przeszłości, w tym przez utratą władztwa nad tymi gruntami podczas, gdy wykładnia wyrażona w wyrokach NSA z 26 maja 2015 r. sygn. II GSK 758/14 i II GSK 646/14 wskazuje, ze warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20 procentowej sankcji należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, a ponadto w aktualnym brzmieniu przepis ten odnosi się do warunku wyłączenia działki ze zobowiązania rolnośrodowiskowego, co może nastąpić w wyniku działań zdefiniowanych w § 6 rozporządzenia (katalog otwarty zmniejszeń obszaru realizacji zobowiązania), jak też z innych przepisów rozporządzenia, zaś § 38 ust. 9 jest właśnie przypadkiem umożliwiającym wycofanie utraconego gruntu ze zobowiązania - w konsekwencji czego sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwa decyzję.

Argumenty uzasadniające powyższe zarzuty skarżący przytoczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w takim zakresie oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jego podstawami, czyli wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego lub procesowego, a także wnioskami.

Dalej stwierdzić należy, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – pkt 2 art. 174 P.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania pkt 1 art. 174 P.p.s.a., czyli tak, jak na gruncie rozpoznawanej sprawy, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego.

Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że zarzuty te nie zostały poprawnie skonstruowane.

Warunkiem koniecznym do dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji jest przede wszystkim poprawne pod względem formalnym skonstruowanie podstaw kasacyjnych. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien zatem jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, powinien również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku winien wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa.

Z kolei naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Zatem skarżący kasacyjnie winien wskazać, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania.

Natomiast opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, skarżący kasacyjnie winien nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Skarga kasacyjna powyższych warunków nie spełnia w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie została bowiem przedstawiona argumentacja mająca stanowić rozwinięcie zarzutów w tym zakresie i wykazująca ich zasadność. Zauważyć w tym miejscu należy, że w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej ograniczono się do postawienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt1a i c, art. 151 P.p.s.a. polegającym na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisów rozporządzenia.

Z kolei w zarzucie sformułowanym w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, wybiórcze rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co nie powinno skutkować nałożeniem sankcji. Nie wyjaśniono przy tym, w jaki konkretnie sposób sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia tych przepisów. Nie wskazano również w istocie rzeczy, dlaczego uchybienia w tym zakresie popełnione przez sąd pierwszej instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej stwierdza lakonicznie, że w przypadku niepopełnienia ww. uchybień sąd powinien był uwzględnić skargę, a nie ją oddalić, jednakże stwierdzenie takie jest niewystarczające.

Dodać również należy, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiąże je w punkcie II ppkt.2 petitum skargi z uchybieniami w sferze prawa materialnego – błędnym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Wskazuje mianowicie, że sąd pierwszej instancji powinien wyjść poza granice skargi w szczególności w związku z nieuwzględnieniem przez organ II instancji okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W istocie oba zarzuty naruszenia przepisów procesowych, mają charakter wtórny w stosunku do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Po drugie wskazane w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej jako naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. mają charakter norm wynikowych, nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut ich złamania, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut ze wskazaniem naruszenia przepisów postępowania, którym – jej zdaniem – uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy.

Nadto zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów powiązano natomiast w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy z o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zasada wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, o której mowa w art. 21 ust 2 ostatnio powołanej ustawy została, zdaniem skarżącego naruszona poprzez akceptację faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co było, zdaniem skarżącego przyczyną wadliwego zastosowania norm prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Z ich uzasadnienia w istocie wynika, ze skarżący nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego zmierzając do podważenia prawidłowości zastosowania stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przepisów materialnych.

Wobec powyższego należało je uznać za pozbawione podstaw.

Zatem ustalony w sprawie stan faktyczny należy uznać za prawidłowy. Natomiast, jak już wyżej wskazano, uzasadnienie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania i powiązanie ich z przepisami prawa materialnego wskazuje w istocie na zarzuty stanowiące podstawę do sformułowania skargi kasacyjnej w oparciu o treść art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że sposób rozumowania autora skargi kasacyjnej nie jest prawidłowy.

Na wstępie należy zaznaczyć, ze wyrokiem z 27 września 2017 r. sygn. akt II GSK 578/16 Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie dokonał wykładni § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tą wykładnią pojęcie "niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu nieużytkowanego rolniczo" obejmuje także przeniesienie lub utratę posiadania gruntów.

Autor skargi kasacyjnej formułując w pkt 2 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego owego błędu upatrywał w tym, że przepis został zastosowany w sytuacji, gdy do utraconej działki nie została przyznana płatność po dacie jej utraty. Ponadto utracone działki zostały wycofane z Planu rolnośrodowiskowego, co spowodowało, że na podstawie § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcja z pkt 8 została wyłączona.

Z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Z kolei § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Przed 15 marca 2014 r. przepis, który określał przesłanki zwalniające z obowiązku zastosowania 20% sankcji (wówczas był to § 38 ust. 7), stanowił, że: "Przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa."

Różnica pomiędzy przywołanymi przepisami jest taka, że do 14 marca 2014r. przesłanką do odstąpienia od zastosowania 20% sankcji była okoliczność nieprzyznania płatności rolnośrodowiskowej do określonych działek (§ 38 ust. 7), od 15 marca 2014 r. była to okoliczność, że "grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym" (§ 38 ust. 9). Z treści przytoczonej regulacji, zarówno w brzmieniu obowiązującym przed, jak i po dniu 15 marca 2014 r., wynika zatem jednoznacznie, że prawodawca wyraźnie przewiduje "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, lub utraty posiadania takich gruntów.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.) obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Według § 4 ust. 2 pkt 1 - powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu - rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

W sprawie poza sporem pozostaje to, iż płatność rolnośrodowiskowa za rok 2012 została przyznana w pakiecie 5 do działek o łącznej powierzchni 46,09 ha, na rok 2013 do zmniejszonej powierzchni wynoszącej 45,4 ha. Natomiast w 2014 r. skarżący zadeklarował pierwotnie do płatności działki o powierzchni 45,5 ha, którą to powierzchnię, po przeprowadzaniu kontroli krzyżowej wniosku, zmniejszył do 42,63 ha. Do wyłączonych działek o pow. 2,92 ha w 2013 r. została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Wycofanie działek rolnych na skutek utraty czy zbycia posiadania w roku następnym, a tym samym niezachowanie TUZ-ów w roku 2014 spowodowało, jak zasadnie w sprawie przyjęto, konsekwencje dla producenta w postaci obniżenia płatności rolnośrodowiskowej o 20%.

Jedyna racjonalna interpretacja ust. 8 § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego polega na tym, aby płatność rolnośrodowiskowa za dane działki dotyczyła roku bezpośrednio poprzedzającego rok, w którym stwierdzono uchybienie związane z utratą tychże działek. Wtedy 20% sankcja zostanie nałożona jednokrotnie – wyłącznie w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Natomiast w przypadku następnego (kolejnego) wniosku beneficjenta o płatność rolnośrodowiskową, mimo że rolnik nie będzie realizował podjętego pięcioletniego zobowiązania określonego w planie działalności rolnośrodowiskowej wobec uprzedniego wycofania przedmiotowych działek z programu, nie narazi się na konsekwencje sankcji za niezachowanie TUZ- ów, gdyż za poprzedni rok płatność za wycofane działki nie była już przyznana. Opisany powyżej mechanizm płatności rolnośrodowiskowej z zastosowaniem 20% sankcji ilustruje istotę działania obniżek określonych w § 38 ust. 8 i 9 rozporządzenia.

Skarżący wadliwość zastosowania tego rozwiązania wywodzi także z naruszenia § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nie wskazując jednak, o która jednostkę redakcyjną tego przepisu mu chodzi. przewidują przypadki dopuszczalnej zmiany, jednak, po pierwsze przepis ten dopuszcza zmianę zobowiązania w przypadkach określonych w rozporządzeniu, a nie tylko w tym paragrafie, gdyż użyto tam sformułowania "w szczególności", a zatem mamy do czynienia z katalogiem otwartym, i bez wątpienia przewidziana przez ustawodawcę utrata posiadania działki wpisuje się w ten katalog.

Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z generalną zasadą przyjętą w § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany, w szczególności gdy zmiana ta polega na zmianach wyliczonych w punktach w dalszej części tego przepisu. W wyliczeniu tym nie wskazano na możliwość zmniejszenia obszaru gruntów rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane i to w trzecim roku jego realizacji. Dopuszczono natomiast m.in. możliwość zwiększenia obszaru gruntów rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika zatem, że zmniejszenie obszaru gruntów rolnych, na których zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy przepisy rozporządzenia zezwalają na taką zmianę.

Ponadto, jeśli do takiej zmiany dochodzi, to wprowadza się ją w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Tak więc rolnik nie może dowolnie modyfikować podjętego zobowiązania.

W świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo - w rozumieniu § 38 ust. 8 - jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Dla oceny, czy rolnik - który podjął się realizowania 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego - zachował/nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, istotne jest, czy grunty z trwałymi użytkami zielonymi w okresie realizacji zobowiązania są tym zobowiązaniem objęte.

Oczywiste jest, że sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania omawianej sankcji 20%. Obecnie już samo objęcie trwałych użytków zielonych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, bez względu na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, skutkuje tym, że wyjątek związany z utratą posiadania gruntów objętych programem nie powoduje odstąpienia od nałożenia sankcji. Nawet w przypadku utraty posiadania działki istotnym elementem dla możliwości zastosowania odstępstwa od nałożenia sankcji z § 38 ust. 8 jest zbadanie, czy działka ta była objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że sam fakt złożenia przez rolnika zmiany do wniosku oraz wycofanie części wniosku nie wywołuje skutku w postaci zmniejszenia obszaru gruntów rolnych, na których zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane. Jeśli bowiem do takiej zmiany dochodzi, to wprowadza się ją w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Z ustalonego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, zgodnego z ustaleniami organów i skutecznie niezakwestionowanego przez skarżącego nie wynika, by dokonał on prawidłowej i skutecznej zmiany Planu rolnośrodowiskowego. Nie można zatem mówić, iż działki wyłączone z zadeklarowanej pierwotnie do płatności rolnośrodowiskowego powierzchni nie są już objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Stąd jako bezpodstawne w rozpatrywanym przypadku należało uznać zarzuty naruszenia § 38 ust. 8 i 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczącego zastosowania § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który to przepis prawidłowo powołał sąd pierwszej instancji, lecz, w ocenie skarżącego, zastosował w wersji obowiązującej sprzed 15 marca 2014 r., czyli w wersji wynikającej z ówczesnego § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Należy przypomnieć, iż przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. nie będzie miał zastosowania tylko w przypadku zaistnienia wyjątku, gdy do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Przez powyższe działki należy rozumieć te, na których było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Wbrew twierdzeniu skarżącego sąd pierwszej instancji, a także organ odwoławczy, którego stanowisko skontrolował sąd, oparli się na prawidłowo przytoczonej normie § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, która skonfrontowano z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w sprawie. Zaś z tych ustaleń niewątpliwie wynikało, że do działek, ostatecznie wyłączonych przez skarżącego z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., w latach 2012 i 2013 przyznano i wypłacono płatność rolnośrodowiskową, jako, że były objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Nieprzyznanie płatności za lata wcześniejsze lub skuteczne wyłączenie działek ze zobowiązania rolnośrodowiskowego pozwalałoby na wniosek, że wyłączone działki nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Zważyć należy także, że rolnik składa corocznie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a Kierownik ARiMR przyznaje tę płatność w drodze decyzji kolejno w każdym roku do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Jak wskazuje treść § 38 ust. 8 rozporządzenia z 13 marca 2013r., zmniejszenie płatności na skutek okoliczności tam określonych rozważane jest w toku rozpoznawania wniosku ("płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%").

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji