Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 2404/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA) wyrokiem z 29 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 1860/17 oddalił skargę D. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] października 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) – wywiódł skarżący, a zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzucił naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 201 z 4 sierpnia 2011 r., str. 8; dalej: rozporządzenie 65/2011), polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które polegało na uznaniu, iż skarżący mógł wykryć powierzchnie działki podlegającej zadrzewieniu i zakrzewieniu, w sytuacji, gdy jako podmiot nieprofesjonalny bez specjalistycznych dokumentów w postaci ortofotomapy nie mógł wykryć zadrzewionej powierzchni, gdyż zadrzewienia nie były skupione w jednym miejscu na nieruchomości, natomiast organ przyznający środki tytułem wsparcia bezpośredniego był jeszcze przed wydaniem decyzji w posiadaniu ortofotomapy, z której wynikało, iż na zadeklarowanej nieruchomości przez skarżącego został przekroczony limit powierzchni zadrzewionej bądź zakrzewionej, zatem w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności umożliwiające zastosowanie przepisów wykluczających zwrot nienależnie pobranych płatności, ponieważ powstały one w wyniku błędu organu, który nie mógł być wykryty przez skarżącego w zwykłych okolicznościach;
2. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.; dalej; pusa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i art. 7 w zw. z art. 75 § 1 zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 kpa, polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo że oba organy nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, nie wzięły pod uwagę dowodu z dokumentu wydanego przez A. s.c. potwierdzającego oględziny działki nr [...], w sytuacji gdy dokument ten potwierdza oględziny dokonane w okresie realizacji programu rolnośrodowiskowego, przy czym zdjęcie ortofotomapy jest z czerwca 2014 r. przed rozpoczynaniem programu, które zgodnie z przepisami może być realizowany przez skarżącego dopiero od 1 sierpnia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie WSA do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r. sygn. akt l GSK 1371/16; z 5 kwietna 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemąjącej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Jak stanowi art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 ppsa, wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r. sygn. akt II FSK 3133/16 – w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią.

Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 ppsa, sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, że autor skargi kasacyjnej właściwie nie odnosi się do kwestii mających elementarne znaczenie dla rozstrzygnięcia podjętego przez WSA. Zamiast tego, powtarza argumentację dotychczas prezentowaną w sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią powtórzenie zarzutów skargi do WSA, a uzupełniono je tylko poprzez wskazanie podstawy prawnej zaskarżenia, tj. art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, a także naruszenie art. 1 pusa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa.

Oceniać tymczasem należy, że podnoszone nadal i w ten sam sposób kwestie, zostały już przez WSA wyjaśnione i prawidłowo ocenione. W sytuacji, gdy pełnomocnik skarżącego konsekwentnie powtarza te same twierdzenia, nie wnosząc do sprawy nowej argumentacji, wypowiedź WSA jawi się nie tylko jako prawidłowa, ale i jako wyczerpująca wszystkie wątpliwości strony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo zinterpretował znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy i wyjaśnił ich wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej po raz kolejny powtarza te same twierdzenia, bez odpowiedniej refleksji i bez odniesienia się do istoty stanowiska zawartego w orzeczeniu.

W tej sytuacji przypomnieć należy, że spór w sprawie dotyczył tego, czy organy zasadnie ustaliły skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za 2014 r. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że na dzień złożenia wniosku nie dysponował wynikami oględzin ani ortofotomapą, co uniemożliwiło mu prawidłowe obliczenie faktycznie użytkowanej powierzchni działki nr [...]. Z kolei organy stanęły na stanowisku, co zaaprobował WSA, że pomimo, iż przekazana skarżącemu płatność za 2014 r. wynikała z pomyłki ARiMR, to nie można uznać, że została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, gdyż błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

W związku z powyższym WSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia 65/2011. W pierwszym rzędzie WSA wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 – w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust.

2. Przy czym – w myśl art. 5 ust. 3 – obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

WSA należycie wywiódł – powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne – że błąd organu zachodzi, gdy jest on wynikiem nieprzeanalizowania dostępnych mu ortofotomap. Z kolei kwestia błędu i jego charakteru jako możliwego do wykrycia przez rolnika w zwykłych okolicznościach, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, w sytuacji "przedeklarowania" powierzchni działek rolnych wiąże się z zagadnieniem odpowiedzialności za merytoryczną treść wniosku o przyznanie płatności. Wynika to z tego, że za rzetelność danych zawartych we wniosku odpowiada rolnik. Powinien on – jako beneficjent – być najlepiej zorientowany co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo, czy odpowiada on normom kwalifikującym go do przyznania danej płatności (p. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 609/09). Nie zmienia tego fakt, przekazania rolnikowi spersonalizowanego wniosku, z którego wynika maksymalny obszar powierzchni kwalifikowanej (PEG).

Jest to bowiem jedynie dokument pomocniczy przy wypełnianiu wniosku. Ponadto informacja ta z uwagi na termin jej przesłania, jest przygotowywana na podstawie wcześniejszych danych. Tym samym z zasady może się różnić od stanu faktycznego dotyczącego danego roku. Jednak to obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej ze stanem faktycznym w roku składania wniosku. Czy błąd mógł zostać wykryty przez beneficjenta należy natomiast oceniać wg stanu na chwilę płatności pomocy (p. wyrok TSUE z 2 lipca 2015 r., C-864/13; a także wyroki NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt I GSK 1962/18 i sygn. akt I GSK 1952/18).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia 65/2011, a także zastosowania omawianego przepisu. Wynika to z tego, że nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że w chwili składania wniosku nie mógł odkryć nieprawidłowości w osobiście wskazanych na mapach wielkościach deklarowanych do płatności działek. Bowiem już nawet powierzchowna lustracja spornej działki nr [...] przed wypełnieniem wniosku o przyznanie płatności w celu ustalenia faktycznej powierzchni kwalifikującej się do przyznania danej płatności z uwagi na rodzaj wyłączenia (zadrzewienie i zakrzaczenia) umożliwiała wykrycie przez skarżącego tego błędu nawet przy zachowaniu minimum wymaganej staranności, gdyż powierzchnia działki zgłoszonej do płatności jest większa od powierzchni użytkowanej rolniczo w 2014 r. WSA słusznie dodał, że doświadczenie życiowe wskazuje, że w przypadku zmniejszenie powierzchni od której przysługuje dopłata, o ok. 1/3, to tak istotną różnicę można odnotować, bez konieczności używania specjalistycznych instrumentów mierniczych.

Tym samym WSA właściwie stwierdził, że brak było w rozpoznawanej sprawie podstaw do zastosowania instytucji wynikającej z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 w zakresie odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Dlatego zarzut sformułowany w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej okazał się chybiony.

Powyższe rozważania bezpośrednio łączą się z zarzutami skargi kasacyjnej sformułowanymi w punkcie 2. petitum, tj. naruszeniem art. 1 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 kpa, które również są nieusprawiedliwione.

WSA bowiem prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie organy zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W sprawie podjęto wszystkie niezbędne działania w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a zebrane dowody zostały poddane wszechstronnej ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Podjęte wnioski odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

W szczególności WSA prawidłowo uznał, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, że zdjęcie z ortofotomapy z [...] czerwca 2014 r. wykazało grunty wyłączone z produkcji – zadrzewienia i zakrzaczenia, które są wynikiem kilkuletniego braku zabiegów agrotechnicznych. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego ustalenie powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortofotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 681/11; z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1962/18), a takich w rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił.

Przy czym WSA trafnie uznał, że za taki dowód nie mógł zostać uznany dokument A. s.c. z [...] sierpnia 2017 r. potwierdzający oględziny działki nr [...], ponieważ nie obrazuje badanego okresu, tj. 2014 r.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, nie okazał się uzasadniony. Wobec tego skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.