Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 26/17 uwzględnił skargę WD (dalej: rolnik, strona, skarżący) i uchylił decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] października 2016 r. w przedmiocie częściowej odmowy udzielenia wsparcia producentom owoców i warzyw.
Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z [...] września 2016 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Rynku Rolnego na podstawie § 7 w zw. z § 4 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz.U.2014.1468 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM) oraz art. 1–5, art. 8, art. 9 i art. 11 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw (Dz.Urz.UE L 284 z 30 września 2014 r., str. 24 ze zm.; dalej: rozporządzenie delegowane) przyznał rolnikowi wsparcie w kwocie 120 783,13 zł i odmówił wsparcia co do 20 000 kg jabłek z uwagi na nieprawidłowo zrealizowaną 20 kwietnia 2016 r. dostawę na rzecz Koła Łowieckiego A. W efekcie wniesionego odwołania Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny.
W motywach wskazano, że Koło Łowieckie A nie było uprawnione do otrzymania jabłek w ramach operacji wycofania ich z rynku na bezpłatną dystrybucję "ponieważ nie było ani organizacją charytatywną, ani jednostką organizacyjną lub osobą fizyczną prowadzącą działalność wskazaną w art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013 (...). Wobec powyższego należało uznać, że skarżący (...) naruszył przepis § 6 rozporządzenia RM oraz art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013, ponieważ zrealizował operację wycofania na bezpłatną dystrybucję do nieuprawnionego podmiotu".
Uwzględniając skargę – o czym była mowa na wstępie – Sąd I instancji zwrócił uwagę na potrzebę poszanowania treści art. 8 k.p.a., a wskazując na wyrok NSA z 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, zwrócił uwagę na potrzebę dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonania oceny stanowisk stron, a przy podejmowaniu decyzji ważenia interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Jednocześnie za niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa należy uznać, aby organy administracji państwowej odmiennie oceniały i kwalifikowały sytuacje skarżącego na podstawie tych samych dowodów.
Sąd przypomniał, że w ramach przepisów rozporządzenia RM, powiadomienie, choć nie wszczyna postępowania administracyjnego, zakreśla jego ramy. W oparciu o ten dokument przeprowadzane są kontrole, wyliczany jest maksymalny plon, który można objąć operacją wycofania, a następnie, po zastosowaniu współczynnika przydziału, odpowiednia ilość produktu zostaje wycofana z rynku. Operacja wycofania podlega później wsparciu na podstawie wniosku składanego w trybie przepisów § 7 rozporządzenia RM. Następnie Sąd wskazał, że rolnik 2 listopada 2015 r. złożył powiadomienie dotyczące RDK_1031/2014 (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) Dow III, informując o zamiarze przeprowadzenia wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji jabłek w ilości 277 542 kg z powierzchni uprawy 9,07 ha. Od organu uzyskał informację, że z uwagi na przekroczenie ilości, o których mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM, dla powiadomień złożonych 2 listopada 2016 r. określono współczynniki przydziału, który dla jabłek wyniósł 0,31.
Następnie pismem z 5 listopada 2005 r. organ określił skarżącemu możliwą do wycofania, w ramach bezpłatnej dystrybucji, ilość produktu, tj. 86 038 kg. Tym samym zaakceptował ilość produktów i przeznaczenie wycofania produktów zadeklarowanych przez skarżącego w powiadomieniu z 2 listopada 2015 r.
W dniu 8 grudnia 2015 r. skarżący przesłał harmonogram dostaw, wskazując poszczególnych odbiorców, do których chciał wycofać zadeklarowane w powiadomieniu produkty. Następnie dokonał wycofania z rynku jabłek w łącznej ilości 86 038 kg, realizując dostawy do 7 podmiotów wpisanych do Rejestru uznanych organizacji charytatywnych i uprawnionych innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych, w tym m.in. do Koła Łowieckiego A w ilości 20 000 kg jabłek. 12 kwietnia 2016 r. skarżący przedstawił organowi harmonogram dokonanych dostaw. Następnie złożył wniosek z 10 maja 2016 r. o przyznanie wsparcia.
W kontekście wyżej przytoczonych okoliczności, organ miał wcześniej wiedzę, że operacja wycofania produktów będzie miała miejsce także względem Koła Łowieckiego A i nie kwestionował tego. Wręcz przeciwnie, zaakceptował warunki przeprowadzenia operacji wycofania produktu. Skarżący uzyskał bowiem Świadectwo zgodności z normami handlowymi UE dla świeżych owoców i warzyw 20 kwietnia 2016 r., co zgodnie z pkt VII ppkt 2 Warunków uczestnictwa w mechanizmie "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw" (Dow III), które jest tożsame z udzieleniem przez Dyrektora OT ARR zgody na przeprowadzenie operacji wycofania. Skarżący działał zatem w przekonaniu o prawidłowości swojego postępowania.
Ponadto wyjaśnienia wymaga, że zgodnie art. 34 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 671–854 ze zm.; dalej rozporządzenie nr 1308/2013), bezpłatnej dystrybucji można dokonać jedynie:
- a) wśród organizacji charytatywnych i fundacji, zatwierdzonych w tym celu przez państwo członkowskie, do wykorzystania w ich działalności służącej pomocy osobom, których prawo do otrzymywania pomocy społecznej jest uznane w prawie krajowym, w szczególności w związku z tym, że osoby te nie posiadają środków utrzymania;
- b) w zakładach karnych, szkołach, żłobkach, przedszkolach, szkołach podstawowych lub średnich zarządzanych lub zatwierdzonych przez właściwe organy państw członkowskich, na obozach wypoczynkowych dla dzieci, w szpitalach, domach spokojnej starości wyznaczonych przez państwa członkowskie, które podejmują wszelkie niezbędne kroki do zapewnienia, aby dystrybuowane w ten sposób ilości produktów stanowiły uzupełnienie ilości normalnie kupowanych przez placówki tego rodzaju.
Zgodnie zaś z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia RM, że "Operacja wycofania z rynku produktów polega na przekazaniu tych produktów jednostce organizacyjnej lub osobie fizycznej, których rejestr prowadzi Prezes Agencji na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynku lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz.U.2011.145. 868; z 2012.243 i 1258 oraz z 2014.1662) lub art. 9p ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U.2012.1059, ze zm.), z tym że w przypadku operacji wycofania z rynku produktów w celu innym niż bezpłatna dystrybucja, o której mowa w art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013, produkty te mogą być przekazane wyłącznie:
- 1) z przeznaczeniem na pasze dla zwierząt, o których mowa w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie określenia sposobu zagospodarowania owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży (Dz.U. z 2009 r. Nr 5, poz. 29), lub
- 2) podmiotowi prowadzącemu biogazownię z przeznaczeniem na cele energetyczne".
Sąd wskazał, że ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U.2016.58; dalej: ustawa o organizacji rynków) w art. 12 ust. 5 przewiduje, że Prezes Agencji Rynku Rolnego prowadzi rejestr jednostek, dla których, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o organizacji rynków wydawana jest decyzja w przedmiocie:
- a) uznania jednostki organizacyjnej za organizację charytatywną uprawnioną do dystrybucji otrzymanych od organizacji producentów i ich zrzeszeń nieprzeznaczonych do sprzedaży owoców i warzyw,
- b) wyznaczenia innych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych jako uprawnionych do otrzymania od organizacji producentów i ich zrzeszeń bezpłatnie owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży.
Sąd wskazał jednak, że wpis do Rejestru, nie determinuje jaki typ operacji można przeprowadzić do danego odbiorcy; produkty nieprzeznaczone do sprzedaży są bowiem poddawane operacjom zarówno wycofania na bezpłatną dystrybucję jak i na inne przeznaczenie. Jak słusznie zauważył skarżący, dokonanie przez potencjalnego beneficjenta weryfikacji na co dana organizacja czy też podmiot otrzymały zezwolenie jest niemożliwe. Taką wiedzę natomiast posiada organ.
Reasumując, zdaniem Sądu wydanie, z jednej strony, zgody na przeprowadzenie operacji wycofania produktu, a następnie, po rozpoznaniu wniosku o wsparcie złożonego zgodnie z wcześniejszym powiadomieniem, nieudzielenie takiego wsparcia, z uwagi na wycofanie produktu do nieuprawnionego podmiotu, godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli zawartą w art. 8 k.p.a., tj. obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Tego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Owo naruszenie miało – w ocenie Sądu – wpływ na wynik sprawy.
Końcowo dostrzeżono, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa żądając na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów wg norm przepisanych.
Organ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z:
- a) § 4 ust. 3 w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia RM przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja organu skierowana do potencjalnego beneficjenta określająca współczynnik przydziału, oraz określenie możliwej do wycofania, w ramach bezpłatnej dystrybucji, ilości produktu jest akceptacją ilości produktów i przeznaczenia wycofania produktów zadeklarowanych w powiadomieniu, pomimo że korespondencja organu, z potencjalnym beneficjentem mechanizmu wsparcia pomiędzy powiadomieniem a złożeniem wniosku nie ma takiego charakteru, bowiem z treści § 5 ust. 5 rozporządzenia RM wynika jedynie, że do objęcia wsparciem kwalifikuje się ilość produktu wynikająca z powiadomienia;
- b) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.2017.1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z § 4 ust. 3 w związku z § 5 ust. 5 przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydanie zgody na przeprowadzenie operacji wycofania produktu, a następnie – po rozpoznaniu wniosku o wsparcie złożonego zgodnie z wcześniejszym powiadomieniem – nieudzielenie takiego wsparcia z uwagi na wycofanie produktu do nieuprawnionego podmiotu godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., podczas gdy przepis przyjęty jako podstawa prawna wyroku nie znajduje zastosowania w ustalonym stanie faktycznym, ponieważ organ przyjmując powiadomienie i harmonogram dostaw nie działał w trybie k.p.a. oraz nie udzielał zgody na wycofanie produktu do podmiotu, który nie mógł być odbiorcą, a tym samym, rozpatrując wniosek i wydając decyzję o częściowej odmowie udzielenia wsparcia z uwagi na fakt, że wycofania dokonano do podmiotu, który nie mógł odbiorcą nie mógł naruszyć zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu; żadna z tam wskazanych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie, tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób.
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od tego, zarzuty skargi kasacyjnej (poza przypadkami nieważności) wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia.
W powyższy kontekście wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut a) petitum skargi kasacyjnej z uwagi na jego wadliwą budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego w obrębie trzech przepisów, a mianowicie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 3 w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia RM (...) przez błędną jego wykładnię", co wskazuje na dość istotną niekonsekwencję, gdyż Sąd I instancji mógł – gdyby przyjąć, że doszło do obrazy tych przepisów (chociaż trudno uznać, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest normą prawa materialnego) – dokonać "ich" błędnej wykładni lub – co też jest istotne – konieczne było precyzyjne określenie w zarzucie jednego z tych przepisów, aby można było uznać za prawidłowe użycie określenia "jego" w kontekście wadliwej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny samodzielnie wybrać jednej z tych opcji – z uwagi na obawę pomyłki w dokonaniu wyboru.
Podążając tym tokiem rozumowania, bowiem zarzut został "wzbogacony" powołaniem dodatkowo art. 8 k.p.a., uznać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut b) petitum skargi kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 8 k.p.a. – pomieszczony w Kodeksie postępowania administracyjnego – ma charakter procesowy i z tej racji – dodatkowo – należy zanegować konstrukcję tego zarzutu.
Na marginesie wskazać należy, że organ nie dostrzegł, że – in fine uzasadnienia – wskazano za podstawę rozstrzygnięcia treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co oznacza, że organ wskazując jedynie na naruszenie prawa materialnego przyjął w sposób dorozumiany, że nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego, a zatem przyjęto, że ustalenia faktyczne nie budzą najmniejszej wątpliwości. Bezsprzecznie w treści zarzutu b) petitum skargi kasacyjnej neguje się stan faktyczny w zakresie przeprowadzenia operacji wycofania produktu, w szczególności do podmiotu, który nie mógł być jego odbiorcą, co wymagało powołania art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; tego zaś ewidentnie zabrakło.
Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.