Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 360/17 oddalił skargę Powiatu L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z (...) marca 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.
Od przedmiotowego wyroku Powiat L. złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargą kasacyjną na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 - dalej p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453 t.j., dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 roku w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288 poz. 1693, zwane dalej: rozporządzeniem MEN z 2011), w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 roku w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225, dalej: rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 2002 r.) w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania z pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. nr 178 poz. 1833 z późn. zm., dalej: rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 2004 r.), poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego przyjęcia, że na skutek błędnych danych wskazanych w systemie informacji oświatowej, według danych wskazanych na dzień 30 września 2011 r. przez Dyrektora MOS. (...)zawyżono liczbę wychowanków przeliczeniowych według wagi P33, co doprowadziło do stwierdzenia, że subwencja oświatowa, otrzymana przez Powiat L. w 2012 roku, została zawyżona.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 31 stycznia 2018 r., VIII SA/Wa 360/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Rozwoju i Finansów. Pismem z 23 marca 2012 r. Minister Rozwoju i Finansów powiadomił Powiat L. o przyznanej kwocie części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 16.406.181 złotych. Część oświatowa subwencji ogólnej została zwiększona w ciągu roku budżetowego o 165.722 złotych, korygującą subwencję na rok 2012 z tytułu włączenia do subwencji rezerwy celowej nr 74, tj. do wysokości 16.571.903 złotych. W wyniku kontroli przeprowadzonej wobec beneficjenta przez Urząd Kontroli Skarbowej w K. w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2012 r., w tym prawidłowości wprowadzania danych do Systemu Informacji Oświatowej (zwany dalej: SIO), mających wpływ na wysokość części oświatowej subwencji ogólnej w 2012 r., stwierdzono nieprawidłowości.
Ustalono bowiem (protokół z 14 sierpnia 2014 r.), że skarżący otrzymał część oświatową subwencji ogólnej na 2012 r. zawyżoną o 1.695.824,27 złotych oraz zaniżoną o 242.199,86 złotych na skutek nieprawidłowości popełnionych przy wprowadzaniu danych do SIO według stanu na dzień 30 września 2011 r. w zakresie liczby uczniów/wychowanków przez: Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych (...). Minister Rozwoju i Finansów w uzasadnieniu podjętej decyzji z (...) marca 2017 r. wskazał, że podstawę do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla beneficjenta, stanowiły m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów (dzieci, wychowanków) w roku szkolnym 2011/2012, wykazywane przez dyrektorów szkół/placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 r. i 10 października 2011 r., zweryfikowane przez organ prowadzący (dotujący) szkoły i placówki oświatowe.
W SIO wykazywani byli również uczniowie (dzieci i młodzież, wychowankowie) na podstawie orzeczeń oraz opinii, o których mowa w art. 71 b ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 ze zm., zwana dalej: u.s.o.). Zgodnie z algorytmem, określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 wagą P2, P4 i P5 mogli być przeliczeni uczniowie (dzieci i młodzież, wychowankowie) posiadający orzeczenie, o którym mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. Warunków do ujęcia w SIO, a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 przy ww. wagach, nie spełniali uczniowie (dzieci i młodzież, wychowankowie), którzy według stanu na 30 września 2011 r. nie posiadali ww. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.
Minister wskazał, że jedyną podstawą do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w SIO, według stanu na 30 września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, stanowiły aktualne orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego. Uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego na dzień sporządzania sprawozdania SIO, tj. na 30 września 2011 r., powinni zostać wykazani w SIO zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu wydanym na dany etap edukacyjny.
Ponadto, zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia MEN, wagą P33 mogli być przeliczeni wychowankowie młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W sytuacji, gdy na dzień 30 września 2011 r. wychowankowie nie zgłosili się do placówki i nie korzystali z zakwaterowywania w ośrodku, brak było podstaw do wykazania ich w SIO według stanu na dzień sprawozdawczy, a tym samym brak podstaw do uwzględnienia ich przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. oraz przepisów rozporządzenia MEN w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 2002 r. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 2004 r. w związku z dokonaniem przez Sąd I instancji niewłaściwej wykładni przepisów prowadzących do przyjęcia, że zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P33 mogli być uwzględnieni jedynie wychowankowie MOS w S. (...). wykazani w SIO, którzy według stanu na dzień 30 września 2011 roku byli zakwaterowani i przebywali w tym ośrodku.
Materialnoprawną podstawę wydania przez Ministra Rozwoju i Finansów decyzji zobowiązującej Powiat L. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym przepisem - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy - w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot.
Będący przedmiotem postępowania administracyjnego zwrot przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, należy rozpatrywać w oparciu o przepisy regulujące zasady i sposób ustalania i podziału tej części subwencji.
W myśl art. 27 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty, o której mowa w tym przepisie - w myśl ust. 2 art. 28 cyt. ustawy - odlicza się rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej. Po odliczeniu rezerwy - zgodnie z ust. 5 cyt. przepisu w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą - minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego - w sposób określony na podstawie ust.
6. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 6 cyt. ustawy, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach.
Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego - w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 - według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie o systemie oświaty. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów, słuchaczy i wychowanków, wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2011 r. i dzień 10 października 2011 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe.
Zgodnie z ust. 9 formuły algorytmicznej, określona w ust. 2 statystyczna liczba uczniów, łącznie z uzupełniającą liczbą uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2011 r. i dzień 10 października 2011 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej.
W okresie objętym przedmiotową sprawą, podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez szkoły i placówki oświatowe stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463, z późn. zm.) oraz - wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 tej ustawy - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746, z późn. zm.).
Dodatkowo, sposób i zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej opisano w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.11 (30 września 2011 r.).
Stosownie do ust. 2 formuły algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, dla każdej jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym lub dotującym szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne oraz placówki funkcjonujące w systemie oświaty ustala się przeliczeniową liczbę uczniów ogółem w bazowym roku szkolnym, według określonego wzoru. We wzorze tym uwzględnia się m.in. uzupełniającą liczbę uczniów w bazowym roku szkolnym w zakresie zadań szkolnych oraz przeliczeniową liczbę wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w bazowym roku szkolnym, w zakresie zadań pozaszkolnych. Dla wyliczenia tych wielkości, algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 przewidywał m.in. odrębne wagi w tym dla wagi:
- - P33 = 6,500 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.
Ustalone w oparciu o zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy - błędy w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., spowodowały zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej przez Powiat L, na rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej.
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie, czy nieletnich skierowanych do młodzieżowego ośrodka socjoterapii, którzy do dnia sprawozdawczego nie przybyli lub zostali doprowadzeni do tych placówek, można uznać za wychowanków korzystających z zakwaterowania w tym ośrodku, o jakich mowa w cyt. wyżej opisie wagi P33.
Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy części oświatowej subwencji ogólnej, najczęściej są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 roku poprzedzającego rok budżetowy, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że w MOS. w S. (...)w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. wykazano zawyżoną o 21 liczbę wychowanków przeliczonych następnie wagą P33, dedykowaną m.in. wychowankom młodzieżowych ośrodków socjoterapii wychowawczych, korzystającym z zakwaterowania w tych ośrodkach, uwzględniając nieletnich skierowanych do tej placówki, lecz nieprzybyłych/niedoprowadzonych do niej do dnia sprawozdawczego. Osoby te w dniu 30 września 2011 r. nie były wychowankami zakwaterowanymi w ww. ośrodku ani uczniami szkół funkcjonujących przy tym ośrodku, gdyż jak wynikało z akt sprawy, do tego dnia przebyły do tego ośrodka ani nie zostały do niego doprowadzone. Kwestia ta była zatem bezsporna.
Zawarty w ust. 2 pkt 5 formuły algorytmicznej - cyt. wyżej - opis wagi P33 jest jasny i nie budzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadnych wątpliwości waga ta jest dedykowana m.in. wychowankom młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Niezrozumiałe są wątpliwości strony skarżącej, co do stosowania tego zapisu.
Prawodawca w formule algorytmicznej przewidział także inne wagi dedykowane wychowankom różnych placówek oświatowych, wskazując tylko ogólnie wychowanka danego rodzaju placówki. Wskazana wyżej waga P33 nie jest jedyną wagą w formule algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, są one dodatkowo określone - zawężając zakres stosowania danej wagi do skonkretyzowanej grupy wychowanków i są nimi w niniejszej sprawie właśnie wychowankowie specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.
W związku z określoną wyżej istotą sprawy, wynikającą z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, przedmiotem badania i analizy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organy administracji była prawidłowość przeliczenia - przy naliczaniu należnej Powiatowi L, na rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej - 21 osób niekorzystających z zakwaterowania w MOS (...), a wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. jako wychowankowie tego ośrodka, ww. wagą P33, dedykowaną wychowankom korzystającym z zakwaterowania w tego rodzaju placówkach. Bezspornym jest, że w dniu sprawozdawczym osoby te nie były zakwaterowane w ww. ośrodku. Istotne jest zatem, iż skarżący Powiat miał obowiązek przekazać do SIO informacje o stanie rzeczywistym wychowanków tego ośrodka, a więc na dzień 30 września 2011 r. - liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w przedmiotowym ośrodku.
Powyższe rozumienie wagi P33 znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie NSA kwestią zasadniczą przy wprowadzaniu danych do systemu informacji oświatowej nie było to kiedy nieletni skierowany do młodzieżowego ośrodka wychowawczego stawał się wychowankiem, lecz to, że wychowanek korzystał z zakwaterowania w tym ośrodku. Zawarty w ust. 2 pkt 5 formuły algorytmicznej - opis wagi P33 jest jasny - waga ta jest dedykowana m.in. wychowankom młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. (wyrok z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt I GSK 2973/18). Nie chodzi tu zatem o definicję wychowanka i ustalenie liczby osób uznanych na tej podstawie za wychowanków - jak to wynika z wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska Powiatu, ale o prawidłowe ustalenie - według stanu na dzień 30 września 2011 r. - liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w przedmiotowym ośrodku, bo tylko takich wychowanków można uwzględnić przy naliczaniu należnej Powiatowi za rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej.
Nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w przedmiotowej sprawie "istota sporu sprowadza się do oceny, czy o wychowanku młodzieżowego ośrodka socjoterapii (...) możemy mówić od daty skierowania tej osoby do ośrodka, czy też od daty stawienia się jej w ośrodku zgodnie ze skierowaniem" (str. 4-5 skargi kasacyjnej).
W tym kontekście, nie sposób pominąć stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1309/15 w sprawie zwrotu przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, w którym analizie poddano m.in. pojęcie zakwaterowania, cyt.: " (...) przepis § 4 ust. 2 pkt 5 w zakresie wagi P 33 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008 r., posługuje się pojęciem korzystania z zakwaterowania. Jak wyjaśnił MF, które to stanowisko zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, pod pojęciem tym należy rozumieć wychowanków zameldowanych, mieszkających w SOS W. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął rozumienie tego pojęcia w powyższym kształcie. Pojęcie zakwaterowania nie jest zdefiniowane w przepisach rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008 r. Natomiast należy przy rozumieniu tego pojęcia uwzględnić to, że § 32 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U.
Nr 52, poz. 467), specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze zapewniają wychowankom całodobową opiekę, co oznacza również konieczność korzystania przez wychowanków nie tylko z pomieszczeń służących wychowaniu i kształceniu, ale również z pomieszczeń mieszkalnych, a więc kwaterunku. Wobec niezdefiniowania tego pojęcia dla potrzeb rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008 r. zasadne jest odniesienie się do znaczenia tego pojęcia w znaczeniu potocznym. W tym znaczeniu zakwaterowanie oznacza umieszczenie na kwaterze, przydzielenie komuś kwatery, zamieszkiwanie gdzieś tymczasowo (Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka t. 3 s. 919). Kwatera natomiast oznacza wynajmowane lub zajęte mieszkanie na pobyt czasowy (Słownik... t. 1 s. 1099). Tak więc korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w wynajmowanym, czy też zajętym lokalu".
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku obejmuje wyłącznie nieletnich, którzy faktycznie korzystali z zakwaterowania w danym ośrodku, co oznacza faktyczne ich zamieszkiwanie w tym ośrodku na dzień 30 września danego roku bazowego (por: wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1309/15, z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 897/16, z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 5058/16, z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 879/18).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to podziela.
Odnosząc się w zakresie powołanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów rozporządzenia MENiS z 26 lipca 2004 r., należy zauważyć, że w § 6 ust. 1 postanawia się, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Podkreślić należy, że w przepisie tym stwierdza się wprost, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku, a zatem nieletniemu przebywającemu w ośrodku, zakwaterowanemu w nim, zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka.
Z powyższego wynika, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P33, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r., a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zaaprobowania stanowiska zajętego w tym zakresie przez skarżący kasacyjnie organ, które skutecznie podważa prawidłowość argumentacji skargi kasacyjnej.
W kontekście powyższego raz jeszcze należy podkreślić, że dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 - zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 - waga P33= 6,500 przysługiwała dla wychowanków m.in. młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Zatem w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt zakwaterowania (pobytu) nieletniego w młodzieżowym ośrodku socjoterapii, a nie - ustalenie, czy i kiedy nabył on status wychowanka.
Podsumowując, w systemie informacji oświatowej mogli być wykazywani wyłącznie nieletni, którzy rozpoczęli pobyt w ośrodku, tj. w dniu sprawozdawczym (tu: 30 września 2011 r.) byli w nim zakwaterowani. Jedynie taki sposób wykazywania danych zapewniał prawidłowe wykazanie rzeczywistej liczby wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Skoro zatem 21 nieletnich wykazanych jako wychowankowie MOS (...) według stanu na dzień 30 września 2011 r., nie było zakwaterowanych w tym ośrodku, to przy naliczaniu należnej Powiatowi L. na rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej, nie mogli oni być przeliczeni wagą P33.
Otrzymana przez Powiat L. na rok 2012 część oświatowa subwencji ogólnej nie została naliczona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa - została naliczona w kwocie wyższej od należnej. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., przez niektóre szkoły i placówki oświatowe, prowadzone/dotowane przez Powiat L., błędnych danych, przy naliczaniu wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej doszło do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji Powiat otrzymał tę część subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, co - w świetle cyt. wyżej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - obligowało ministra właściwego do spraw finansów publicznych do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty subwencji.
Konkludując sformułowane przez Powiat w skardze kasacyjnej zarzuty o naruszeniu prawa materialnego nie znajdują potwierdzenia a stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w zaskarżonym wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., VIII SA/Wa 360/17 znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.