Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę A. Spółki z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta O. z dnia [...] grudnia 2016 r. o nr: [...], [...], [...] i [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
A. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. wniosło w dniu [...] lutego 2018 r. za pośrednictwem Prezydenta O. skargę na czynność tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, których organem prowadzącym jest skarżąca spółka.
Z akt sprawy wynikało, że w dniu 3 stycznia 2017 r. doręczono skarżącej cztery pisma organu z dnia [...] grudnia 2016 r. o nr: [...], [...], [...] i [...], w których odmówiono udzielenia dotacji na 2017 r. dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] w O., dla Policealnej Szkoły Medycznej [...] w O., dla Policealnej Szkoły Kosmetycznej [...] w O. i dla Policealnej Szkoły [...] w O. Przyczyną odmowy udzielenia dotacji był brak upoważnienia prokurenta A. Sp. z o.o. do złożenia w imieniu skarżącej informacji o planowanej liczbie uczniów oraz do podpisania wniosków o przyznanie dotacji.
Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez odmowę przyznania dotacji na 2017 r., składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Prezydent O. pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia ww. wezwania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że o odmowie przyznania dotacji skarżąca dowiedziała się w dniu 3 stycznia 2017 r., gdy doręczono jej pisma Prezydenta O. z dnia [...] grudnia 2016 r. Zatem do dnia 17 stycznia 2017 r. skarżąca powinna wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie udzielenia dotacji dla szkół. Skarżąca wezwanie takie wystosowała dopiero w dniu 13 grudnia 2017 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w którym wskazała, że w dniu 6 grudnia 2017 r. otrzymała odpis postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie I SA/Ol 649/17 z dnia 15 listopada 2017 r. o odrzuceniu skargi na czynność Prezydenta O. z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji. Z tego postanowienia skarżąca dowiedziała się, że odmową udzielenia dotacji nie jest pismo z dnia [...] lipca 2017 r., lecz pismo z dnia [...] grudnia 2016 r. Wniosek o przywrócenie terminu organ załatwił negatywnie w dniu [...] stycznia 2018 r.
W ocenie Sądu skarżąca nie zachowała trybu wnoszenia skargi wynikającego z art. 52 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji także terminu określonego w art. 53 § 2 p.s.s.a. do złożenia skargi, gdyż wbrew wymogom określonym w tych przepisach, nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedziała się o podjęciu przez organ czynności (tj. od dnia 3 stycznia 2017 r.), a następnie nie złożyła do sądu skargi w ciągu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, bądź ciągu 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, gdyby organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżącej.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona z naruszeniem wymogów określonych w art. 52 § 2 i § 3 p.p.s.a. i w konsekwencji podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
A. Sp. z o.o. w Ł. skargą kasacyjną zaskarżyło w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi z uwagi na niezłożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o podjęciu przez organ czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a którym jak wskazał Sąd był 3 stycznia 2017 r. w sytuacji, gdy złożony przez skarżącego w dniu 13 grudnia 2013 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w postaci odmowy udzielenia dotacji na rok 2017 r. nie został rozpoznany na datę wydania orzeczenia przez WSA, co winno skutkować zawieszeniem postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku. Sąd przy tym błędnie potraktował postanowinie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie [...] za "pismo", a nie orzeczenie od którego przysługuje środek zaskarżenia.
art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez WSA w O. obowiązku rozpoznania skargi na czynność Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2016 r. w granicach skargi, albowiem Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę całkowicie pominął, że skarżącej przysługiwało prawo do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a pomimo iż wniosek ten organ załatwił negatywnie w dniu [...] stycznia 2018 r. postanowienie to na dzień wyrokowania nie było ostateczne w toku instancji; co skutkowało niesłusznym odrzuceniem skargi w trybie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a.;
art. 52 § 3 zd. 2 i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 2 Konstytucji RP w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w związku z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego: art. 90 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2198) w zw. z art, 33 pkt 4 ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Z 2016 r. poz. 1010), poprzez błędne uznanie, iż skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i to ze swej winy pomimo iż ustawodawca dopiero przez dodanie ust. 11 do art. 90 ustawy o systemie oświaty określił, iż przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 3 stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym wprowadzając jedynie dodatkowy tryb administracyjnej kontroli w zakresie przyznania dotacji obok utrwalonego już trybu dochodzenia roszczeń podmiotów prowadzących szkoły i placówki niepubliczne o zapłatę dotacji przewidzianych w art. 90 ustawy o systemie oświaty przed sądami powszechnymi;
art. 146 p.p.s.a w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 §1, 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niestwierdzenie bezskuteczność zaskarżonej czynności, a odrzucenie skargi z uwagi na błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło uchybienie terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i to z winy skarżącej pomimo, iż organ doręczając skarżącej pismo w której wyrażona została czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie poinformował strony, iż rozstrzygnięcie to jest czynnością, o której mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. i nie pouczył strony, która działała bez fachowego pełnomocnika co do trybu zaskarżenia takiej czynności.
Podnosząc te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych, rozpoznanie skargi na rozprawie.
Mając na względzie treść art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 125 §1 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, albowiem rozstrzygnięcie sprawy zależy do wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Włączenie do akt sprawy - poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 14 maja 2018 r. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2018 r. ([...]) uchylające postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2018 r. (znak sprawy: [...], nr dokumentu: [...]) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa na czynność dokonaną przez skarżącą i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy wskazać, że zmierzają one de facto do podważenia stanowiska Sądu I instancji o terminowości wniesienia przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Akceptując stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu warto przypomnieć, że zgodnie z art. 90 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U z 2016, poz.1943 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., przyznanie dotacji dla szkół stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz U 2017 poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz, że przepis ten - z mocy art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 23 czerwca 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1010) - miał zastosowanie do dotacji dla szkół niepublicznych udzielanych na rok 2017, choć nowela ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r.
W konsekwencji stosownie bowiem do treści art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w mającym w niniejszej sprawie zastosowanie brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a tej ustawy, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub dokonaniu czynności, tj. o odmowie udzielenia dotacji na rok 2017 dla szkół prowadzonych przez skarżącą na terenie Miasta O. Tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego określają przepisy art. 52 oraz art. 53 p.p.s.a. Do czynności dokonanych przed 1 czerwca 2017 r. należy stosować przepisy p.p.s.a. obowiązujące przed tą datą, co wynika z art. 17 ust.2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 poz. 935).
Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...) przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki, jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z § 3 art. 52 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Termin do wniesienia skargi określony został w art. 53 § 2 p.s.s.a. i wynosi 30 dni od dnia od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i doszedł do przekonania, że Spółka - wzywając pismem z dnia 13 grudnia 2017 r. Prezydenta O. do usunięcia naruszenia prawa czynnością dokonaną w dniu [...] grudnia 2016 r. - uchybiła terminowi przewidzianemu w przepisie art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Dokonując oceny argumentów podnoszonych przez skarżącą Sąd I instancji właściwie nie dopatrzył się okoliczności usprawiedliwiających uchybienie terminu, pozwalających na rozpatrzenie skargi w oparciu o przepis art. 52 § 3 zd. drugie ww ustawy. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji prawidłowo doszedł do przekonania, że skarżąca nie dopełniła, ze swojej winy, warunków pozwalających na przyjęcie skargi do rozpoznania. Zobowiązany więc był przepisem art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę odrzucić.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalną – w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – jest skarga wniesiona bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013 – komentarz do art. 58, teza 8 oraz postanowienie NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 729/12).
W ocenie NSA za niedopuszczalną "z innych przyczyn" uznać należy też skargę wniesioną z naruszeniem czternastodniowego dniowego terminu przewidzianego art. 32 § 3 p.p.s.a. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a Sąd odrzuca skargę, jeżeli z przyczyn innych niż wymienione w pkt od 1 do 5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu tego przepisu za podstawę rozstrzygnięcia - nie jest usprawiedliwiony. Skoro w niniejszej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki obligatoryjnego odrzucenia skargi i Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2018 r. skargę odrzucił - nietrafne są zgłoszone zarzuty naruszenia przez ten sąd przepisów art. 58 §1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a. Chybione są też dalsze podstawy kasacyjne, zarzucające Sądowi naruszenie wskazywanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których nie stosuje się w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także te argumenty skarżącej Spółki o działaniu w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika. Należy zaakcentować, że w dacie uzyskania informacji o odmowie udzielenia dotacji Spółka była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, co wynikało jednoznacznie ze znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2016 r.
Skarga odrzucona w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami nie mogła być przez Sąd rozpoznana i nie mogło być w sprawie wydane merytoryczne rozstrzygnięcie. Stąd też całkowicie chybione i nie zasługujące na uwzględnienie są wszelkie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 134 § 1 oraz art. 146 p.p.s.a.
Nietrafne są ponadto twierdzenia skarżącej, że wobec złożonego przez nią w dniu 18 grudnia 2017 r. wniosku o przywrócenie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, postępowanie przed Sądem I instancji winno być zawieszone, bowiem sąd administracyjny na obecnym etapie ocenia, czy zachodzą przesłanki pozwalające na rozpatrzenie skargi mimo uchybienia terminu do uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie NSA wystarczające było wskazanie przez Sąd I instancji okoliczności wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r., którym odmówiono przywrócenia terminu stronie do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Postępowanie to nie tamowało, bowiem rostrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Nie ma zatem podstaw zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu rozpatrzenia złożonej równolegle skargi kasacyjnej w przedmiocie przywrócenia terminu.
Z tych wszystkich względów skoro żaden z sformułowanych zarzutów nie uzasadniał wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia - skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji