Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2498/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA) wyrokiem z 28 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 32/18, oddalił skargę M. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektor ARiMR) z 27 października 2017 r. nr 9010-2017-004000 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. i odmowy przyznania tej płatności.

Skarżący od wyroku złożył skargę kasacyjną skarżąc go w całości i zarzucił:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
2. a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 15 oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427, ze zm.; dalej: ustawa PROW), polegające na nienależytym skontrolowaniu przez WSA decyzji Dyrektora ARiMR z 27 października 2017 r. i Kierownika ARiMR z 13 stycznia 2017 r., wydanej po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Kierownika ARiMR z 21 stycznia 2013 r. z punktu widzenia jej zgodności z prawem, które to naruszenie przejawiało się w tym, że WSA zaakceptował fakt wydania przez organ I i II instancji decyzji w oparciu o odmienne podstawy prawne, co spowodowało brak tożsamości spraw rozpoznawanych w obu instancjach; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem zasady dwuinstancyjności;
3. b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa polegające na nienależytym skontrolowaniu przez WSA decyzji Dyrektora ARiMR z 27 października 2017 r. i Kierownika ARiMR z 13 stycznia 2017 r., wydanej po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Kierownika ARiMR z 21 stycznia 2013 r. z punktu widzenia jej zgodności z prawem, które to naruszenie przejawiało się w tym, że WSA zaakceptował błędne ustalenie przez organy obu instancji, że w przedmiotowej sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji Kierownika ARiMR z 21 stycznia 2013 r., które nie były znane organowi wydającemu tę decyzję, podczas gdy rzeczywistą przyczyną wznowienia postępowania była odmienna ocena znanego już organowi na etapie wydawania decyzji z 21 stycznia 2013 r. materiału dowodowego; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uchylenia prawomocnej decyzji z 21 stycznia 2013 r. w trybie nadzwyczajnym, tj. wznowienia postępowania, mimo braku istnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa;
4. c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o PROW w zw. z art. 8 § 1 i art. 77 § 2 kpa polegające na nienależytym skontrolowaniu przez WSA decyzji Dyrektora ARiMR z 27 października 2017 r. i Kierownika ARiMR z 13 stycznia 2017 r., wydanej po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Kierownika ARiMR z 21 stycznia 2013 r. z punktu widzenia jej zgodności z prawem, które to naruszenie przejawiało się w tym, że WSA zaakceptował fakt, iż organy obu instancji oparły swoje ustalenia na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego, pomimo faktu, że zakres dopuszczonych w sprawie dowodów określało postanowienie z 14 sierpnia 2015 r. Organy w uzasadnieniu obu decyzji powoływały się na ustalenia dokonane "w szerszej perspektywie, niż tylko w ramach jednej sprawy" oraz "na materiał dowodowy zebrany w ramach różnych postępowań ", w których skarżący nie był stroną, ani w których nie brał udziału;
5. d) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o PROW w zw. z art. 8 § 1 i art. 79 § 2 kpa polegające na nienależytym skontrolowaniu przez WSA decyzji Dyrektora ARiMR z 27 października 2017 r. i Kierownika ARiMR z 13 stycznia 2017 r., wydanej po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Kierownika ARiMR z 21 stycznia 2013 r. z punktu widzenia jej zgodności z prawem, które to naruszenie przejawiało się w tym, że WSA zaakceptował fakt, iż organy obu instancji oparły swoje ustalenia na dowodach na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach administracyjnych, w których skarżący nie był stroną i nie brał w nich udziału, powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do sytuacji, w które zarówno organy administracji, jak i WSA oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodach w ogóle niedotyczących osoby skarżącego, pozostających na bardzo dużym poziomie ogólności, dających pole do poczynienia ustaleń niezgodnych z prawdą materialną, nadinterpretacji i arbitralnych sądów o rzekomym stworzeniu przez skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, a nadto na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego;
6. e) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o PROW w zw. z art. 8 i art. 80 kpa polegające na nienależytym skontrolowaniu przez WSA legalności decyzji Dyrektora ARiMR z 27 października 2017 r. i Kierownika ARiMR z 13 stycznia 2017 r., wydanej po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Kierownika ARiMR z 21 stycznia 2013 r. i nieprawidłowym przyjęciu, że materiał dowodowy został rozpatrzony przez organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący, a ocena dowodów i wniosków z niej wynikających odpowiada zasadom logiki i doświadczenia życiowego, co skutkowało zaakceptowaniem przez WSA błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w postaci przyjęcia, że:
7. - organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne z wniosku o przyznanie płatności na 2013 r. wszedł w posiadanie dowodów i uzyskał informacje odnośnie okoliczności z których wynikało, że w latach 2011-2012 skarżący wraz z W. G. stworzyli sztuczne warunki w celu uzyskania wyższych płatności, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że już w chwili wpływu pierwszej deklaracji skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej organ powziął informację, że W. G. był pełnomocnikiem skarżącego oraz, że środki z płatności mają być przesyłane na rachunek jego pełnomocnika, jak również dysponował wiedzą na okoliczność analogicznych zasad współpracy W. G. z innymi dzierżawcami,
8. - skarżący nie prowadził działalności rolniczej w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia 73/2009 i nie był odrębnym, samodzielnym, ani praworządnym producentem rolnym, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący posiadał swoje gospodarstwo i samodzielnie decydował oraz zarządzał produkcją rolną, zaś celem skarżącego było prowadzenie produkcji roślinnej,
9. - skarżący nie ponosił żadnego ryzyka finansowego, jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący we własnym zakresie decydował o sposobie rozliczeń z wykonawcami prac polowych, ponosząc tym samym ryzyko finansowe i produkcyjne związane z prowadzoną działalnością,
10. - skarżący w żaden sposób nie przetwarzał zebranych plonów z deklarowanych do płatności działek rolnych, skoro nie prowadził hodowli zwierząt gospodarskich, ani sprzedaży pozyskiwanych plonów, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący płacił plonami za wszystkie wykonywane prace połowę w gospodarstwie,
11. - przeważająca część płatności była zatrzymywana przez W. G., podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że W. G. uzyskiwał wyłącznie należny mu czynsz dzierżawny,
12. - wszystkie koszty związane z prowadzeniem działalności rolniczej na gruntach zgłoszonych prze skarżącego ponosił W. G., podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że cały koszt produkcji ponosił skarżący, który płacił plonami za wszystkie wykonywanie prace połowę w gospodarstwie,
13. - skarżący miał nie czerpać korzyści z działalności rolniczej na zgłoszonych gruntach, ponieważ cały plon był przekazywany B (...) sp. z o.o. na pasze dla bydła opasowego, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący po opłaceniu plonami pracy maszyn z operatorami i innych kosztów dzierżawy i należności publicznoprawnych, zachowywał nadwyżkę w wysokości około 30.000 zł rocznie,
14. - skarżący miał jedynie pozostawać jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne będące w faktycznym posiadaniu W. G. lub powiązanej z nim spółki A., a jego celem nie była produkcja rolna, tylko chęć otrzymania dopłat, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie jakichkolwiek więzi geograficznych, ekonomicznych, funkcjonalnych, prawnych ani personalnych które uzasadniałyby zarzut stworzenia przez skarżącego w porozumieniu z W. G. sztucznych warunków w celu uzyskania płatności; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez organy i zaakceptowania tego stanu przez WSA. Gdyby organy nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów, a dowody zostały ocenione zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego należałoby dojść do wniosku, że brak było podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 21 stycznia 2013 r. – a nawet jeśli uznać, że przesłanki do wznowienia wystąpiły, czemu skarżący zaprzecza – że nieuzasadniony jest zarzut stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej;
15. 2) z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
16. a) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 25, str. 8; ze zm.; dalej: rozporządzenie 65/2011), z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie powinna zostać udzielona płatność rolnośrodowiskowa, ponieważ skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, podczas gdy skarżący posiadał grunty rolne o określonym areale, składające się na jego gospodarstwo rolne oraz samodzielnie prowadził działalność rolną, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, jednocześnie zachowując grunty w dobrej kulturze rolnej, wypełniając zobowiązanie rolnośrodowiskowe na rzecz poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich, realizując tym samym cele płatności rolnośrodowiskowej, polegające na poprawie środowiska wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, a tym samym nie doszło do stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, właściwe zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez WSA, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie;
17. b) § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i tryby przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu rolnośrodowiskowego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33 poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie PROW) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie powinna zostać udzielona płatność rolnośrodowiskowa, ponieważ skarżący nie spełnił koniecznego warunku uzyskania płatności, jakim jest rolnicze użytkowanie gruntów w ramach podjętego zobowiązania środowiskowego, podczas gdy skarżący posiadał grunty rolne o określonym areale, składające się na jego gospodarstwo rolne oraz samodzielnie prowadził działalność rolną, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, jednocześnie zachowując grunty w dobrej kulturze rolnej, wypełniając zobowiązanie rolnośrodowiskowe na rzecz poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich, realizując tym samym cele płatności rolnośrodowiskowej, polegające na poprawie środowiska wsparcia rozwoju obszarów wiejskich; właściwe zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego powinno polegać na przyjęciu, że skarżącemu powinna zostać przyznana płatność rolnośrodowiskowa na 2012 r., skoro skarżący użytkował rolniczo posiadane grunty rolne w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Dyrektor ARiMR nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Ponadto wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności – z uwagi na nadzwyczajny tryb wydania zaskarżonej do WSA decyzji – kwestii wystąpienia przesłanek wznowieniowych w sprawie. Bowiem zarzut sformułowany w punkcie 1b petitum skargi kasacyjnej zarzuca brak zaistnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek do wznowienia postępowania.

Ustosunkowując się do opisanego zarzutu, wskazać należy, że taki sam zarzut skarżący podniósł w skardze do WSA. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest to zarzut trafny, gdyż WSA dokonał prawidłowego wywodu w zakresie możliwości wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa – w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Z bogatego orzecznictwa dotyczącego omawianego przepisu wynika, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą charakteryzować się przymiotem nowości (nie wystarczy fakt, iż organ ich wcześniej po prostu nie analizował, bądź analizował, ale błędnie), mieć istotne znaczenie dla sprawy (wpływać na zmianę treści decyzji), istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i być nieznane organowi wydającemu tę decyzję oraz stronie lub będąc znanymi stronie, zostać po raz pierwszy przez nią zgłoszone. Nadto wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania.

Nową okolicznością istotną dla sprawy może być tylko taki fakt, który mógłby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1961/15, LEX nr 2324339; z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 218/18, LEX nr 2501151; z 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1112/17, LEX nr 2676447).

Przypomnieć należy, że organ jak i WSA, potraktowały, jako przesłankę wznowienia postępowania nowe okoliczności oraz dowody, które istniały w dniu wydawania decyzji z 21 stycznia 2013 r. przyznającej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na 2012 r. Z uzasadnienia postanowienia o wznowieniu postępowania z 14 sierpnia 2015 r. wynika, że w toku prowadzonego postępowania w ramach wniosku o przyznanie płatności na 2013 r. został zebrany materiał dowodowy w postaci: protokołów przesłuchań świadków, umów dzierżawy na grunty zgłoszone do płatności przez skarżącego, wypowiedzenia umów dzierżawy oraz innych pism składanych w toku postępowania, który wskazuje, że w latach 2011-2012 skarżący wraz z W. G. stworzyli sztuczne warunki w celu uzyskania wyższych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ONW i płatności rolnośrodowiskowych. Przy czym podkreślić należy, że w chwili wydawania decyzji o przyznaniu płatności organy nie posiadały jeszcze informacji dotyczących stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Stwierdzenie takich okoliczności było możliwe po analizie spraw, w których inne podmioty (...) wnioskowały o przyznanie płatności do gruntów, których właścicielem był W. G. (bądź powiązana z nim spółka A.), występujący jednocześnie jako pełnomocnik każdego z tych wnioskodawców. WSA za organem prawidłowo uznał, że okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków wymagały porównania sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków. Ustalenia mechanizmów działania mogło nastąpić dopiero po pewnym czasie, po analizie wniosków składanych przez inne osoby na przestrzeni kilku lat, gdy pewien schemat działania nabrał cech powtarzalności. Dopiero weryfikacja mechanizmów i ich identyczność w pozostałych sprawach o przyznanie płatności, pozwala na zwrócenie uwagi na faktyczny cel skoordynowanych działań, pozwalających na uzyskanie wyższych płatności jakie mógłby uzyskać W. G., czy to jako osoba fizyczna, czy jako ubiegający się o płatności producent o osobowości prawnej poprzez jedną z prowadzonych przez niego spółek.

Na moment wydania pierwotnej decyzji w sprawie organy nie posiadały jeszcze takich ustaleń, nie dokonały jeszcze szczegółowego porównania wniosku skarżącego z wnioskami innych osób. Dopiero pełna analiza wniosków o przyznanie płatności składanych przez ww. osoby na przestrzeni kilku lat doprowadziła organy do wychwycenia pewnych schematów, mechanizmów noszących znamiona stworzenia sztucznych warunków i ustalenia, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci nowych okoliczności, nieznanych organowi w momencie wydawania decyzji, a istniejących w dniu wydania tej decyzji ostatecznej. Podkreślić należy, że takie działanie wypełnia wskazówki interpretacyjne dotyczące pojęcia stworzenia sztucznych warunkach w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jakie zawarte zostały w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym m.in. wskazano, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie ujawniły się nowe okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydawania decyzji przyznających płatności. Przy czym nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że informacja o sposobie rozliczenia czynszu dzierżawnego nic do sprawy nie wnosi. Przeciwnie okoliczność ta świadczy o tym, że to nie skarżący w istocie był beneficjentem płatności lecz wydzierżawiający (W. G.). Powyższe dowodzi, że w 2013 r. organ uzyskał informacje odnośnie okoliczności faktycznych, z których wynikało, że w latach 2011-2012 skarżący wraz z W. G. stworzyli sztuczne warunki w celu uzyskania wyższych płatności.

Tak więc wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA trafnie uznał, że przywołane okoliczności spełniały przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Były istotne, gdyż dotyczyły przedmiotu sprawy i miały wpływ na zmianę treści decyzji z 21 stycznia 2013 r. przyznającej wnioskowane płatności. Były też nowe, gdyż organ nie miał o nich wiedzy w dniu wydania decyzji z 21 stycznia 2013 r., zostały uzyskane w postępowaniu administracyjnym w sprawie o przyznanie skarżącemu płatności na 2013 r. ale istniały już 21 stycznia 2013 r.

W punkcie 1a petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 15 i art. 6 kpa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW, polegające na nienależytym skontrolowaniu przez WSA decyzji przez zaakceptowanie faktu wydania przez organ I i II instancji decyzji w oparciu o odmienne podstawy prawne. Organ I instancji wskazał na przepis art. 30 rozporządzenia 73/2009 a organ II instancji na art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że opisany fakt nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takiego typu naruszenie mogło być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji stosowanie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Przy czym uchybienie to nie naruszało zasad legalności działania (art. 6 kpa), dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) oraz praworządności (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW).

Powyższa konstatacja wynika przede wszystkim z treści przepisów art. 30 rozporządzenia 73/2009 ("Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia") oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 ("Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia"). Bowiem Dyrektor ARiMR trafnie ocenił, że zastosowanie przez organ I instancji art. 30 rozporządzenia 73/2009 zamiast mającego zastosowanie w sprawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie powoduje wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż oba unormowania prawne mają podobne brzmienie, sens i znaczenie – zostały jednoznacznie i jednolicie skonstruowane w celu uniemożliwienia przyznawania jakichkolwiek płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności. Tym samym – wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie – w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił brak tożsamości spraw rozpoznawanych przez organy ARiMR w obu instancjach.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania – sformułowane w punktach 1c-e petitum skargi kasacyjnej – dotyczą nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy, który następnie został błędnie przyjęty przez WSA do jej rozpoznania. Zarzuty te dotyczą naruszenia: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 2, art. 79 § 2 kpa oraz w zw. z art. 8 i art. 80 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są to zarzuty trafne.

Ponownie wskazać należy, że tożsame zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował w skardze do WSA, a WSA ustosunkowując się do nich w sposób prawidłowy ocenił je jako niezasadne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z wszelkimi dowodami i dokumentami na jakiej powoływał się organ w trakcie postępowania administracyjnego, skarżący mógł się zapoznać, ponieważ te znajdują się aktach sprawy. Zresztą pełnomocnik skarżącego z tego uprawnienia korzystał. Część z tych dowodów została formalnie – postanowieniem organu I instancji z 14 sierpnia 2015 r. – dopuszczona do wznowionego postępowania w sprawach przyznania: płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r.; pomocy finansowej ONW na 2012 r. płatności rolnośrodowiskowej. Były to: wypowiedzenie umowy dzierżawy z 1 sierpnia 2013 r., wystawione przez W. G.; pismo skarżącego z 1 sierpnia 2013 r. w sprawie umożliwienia zmniejszenia zobowiązania rolnośrodowiskowego; umowa dzierżawy z 1 marca 2011 r. zawarta między W. G. a skarżącym; umowa dzierżawy z 10 września 2012 r. zawartą między W. G. a skarżącym; oświadczenie W. G. z 7 kwietnia 2014 r. w sprawie określenia zakresu pełnomocnictwa; oświadczenie skarżącego z 6 maja 2014 r.; protokół z przesłuchania w charakterze świadka W.G. z 6 maja 2014 r.; kopie faktur VAT: nr (...)wystawione przez B. sp. z o.o.; kopia faktury VAT nr (...)wystawione przez P (...); dokumenty składane przez skarżącego zatytułowane Rozliczenie roku 2011 i Rozliczenie roku 2012; oświadczenie skarżącego z 21 lipca 2014 r.; protokół przesłuchania w charakterze strony skarżącego z 8 października 2014 r. Były to dowody kluczowe do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie, których skarżący kasacyjnie nie tyle kwestionuje, co inaczej je ocenia.

W tej sytuacji przywołać należy ustalenia faktyczne sprawy, które doprowadziły do oceny, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Przede wszystkim nie jest w sprawie kwestionowane, że działki rolne zadeklarowane we wniosku o płatność skarżący dzierżawił na podstawie umów zawartych 1 marca 2011 r. i 10 września 2012 r. z W. G.. W umowach tych określono wysokość czynszu dzierżawnego, a skarżący wyraził zgodę, aby wydzierżawiający (W. G.) dokonywał potrąceń wymagalnych świadczeń z należnych mu dopłat bezpośrednich oraz środków przyznanych z innych programów pomocowych. Skarżący 6 maja 2011 r. udzielił W. G. pełnomocnictwa do prowadzenia wszelkich czynności i postępowań dotyczących wszystkich działań realizowanych przez organy ARiMR oraz wyraził zgodę na przekazywanie płatności na rachunek bankowy pełnomocnika.

Powyższe dowody i okoliczności, w połączeniu z analizą zeznań W. G. z 6 maja 2014 r., oświadczeniem skarżącego z 21 lipca 2014 r., pismem z 29 października 2015 r. (w którym skarżący sam wskazał na układ ekonomiczny z B (...)) oraz weryfikacją innych producentów ubiegających się o płatności ((...)), którzy dzierżawili grunty rolne od W. G. na podobnych zasadach, jak skarżący potwierdzają wnioski przyjęte przez organy.

Skarżący nie prowadził działalności rolniczej w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia 73/2009 ("działalność rolnicza" oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska), bowiem jego celem nie była produkcja roślinna, a jedynie chęć otrzymania dopłat. Skarżący nie ponosił żadnego ryzyka finansowego jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej. W żaden sposób nie przetwarzał zebranych plonów z deklarowanych do płatności działek rolnych, ponieważ nie prowadził hodowli zwierząt gospodarskich. Nie prowadził też sprzedaży pozyskanych plonów. Cały plon zbierany był maszynami firmy B(...)i przekazywany tej spółce, która zajmowała się hodowlą bydła. Przeważająca część płatności, o które wnioskował skarżący była zatrzymywana przez wydzierżawiającego grunty (W. G.), wskazanego jednocześnie jako pełnomocnik skarżącego.

Ponadto organy wykazały, że istnieje rozbieżność w zeznaniach skarżącego i P. F.. Podczas przesłuchania 8 października 2014 r. skarżący wyjaśnił, że na działkach wydzierżawianych od W. G. zabiegi agrotechniczne prowadził P. F. – rolnik z okolic wsi D., polecony przez zarządcę gospodarstwa W.G., tj. D. N., który jest Prezesem Zarządu A. S.A., której jedynym akcjonariuszem jest An. G. - żona W. G., a członkiem Rady Nadzorczej – W. G.. Z kolei z zeznań P. F. z 1 i 25 września 2014 r. wynika, że nie jest rolnikiem i nie prowadzi działalności rolniczej na własny rachunek, a jedynie zarządza parkiem maszynowym firmy B(...) sp. z o.o., której jedynym akcjonariuszem jest A. G., a członkiem Rady Nadzorczej – W. G.. Współwłaścicielem B(...) sp. z o.o. jest spółka B.S.A., której jedynym akcjonariuszem jest W.G.. W trakcie przesłuchania ustalono również, że B(...) sp. z o.o. nie posiada żadnej dokumentacji związanej z wypożyczaniem posiadanych maszyn.

Z zeznań tych wynika, że jest zatrudniony w B (...) sp. z o.o., a zbiór plonów na gruntach dzierżawionych przez skarżącego odbywał się maszynami stanowiącymi własność tej spółki. Organ trafnie zwrócił również uwagę na rozbieżności w zeznaniach tego świadka i zeznaniach skarżącego, w odniesieniu do zagospodarowania zebranych płodów. Prawidłowo też ocenił twierdzenia skarżącego w zakresie rozliczenia dzierżawy przedmiotowych gruntów.

Ponadto organy wykazały, a co zaakceptował WSA, także sprzeczności pomiędzy informacjami wynikającymi z wyjaśnień skarżącego odnośnie upraw prowadzonych na poszczególnych działkach, a danymi wynikającymi z deklaracji zawartej we wniosku o przyznanie płatności na 2012 r. Nadto w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że wszystkie koszty związane z prowadzeniem działalności rolniczej na gruntach zgłoszonych przez skarżącego ponosił W. G., w szczególności koszty nawożenia, koszty paliwa i koszty wynagrodzenia pracowników. Skarżący oprócz części przekazywanych przez ARiMR płatności na rachunek bankowy W. G., nie czerpał żadnych korzyści z działalności rolniczej prowadzonej na zgłoszonych gruntach, ponieważ cały plon był przekazywany B(...)sp. z o.o. na pasze dla bydła opasowego.

Zatem weryfikacja wniosku skarżącego, a także pozostałych osób dzierżawiących na tych samych zasadach grunty od W. G. lub powiązanej z nim spółki A. S.A. wykazała istnienie ścisłych powiązań nie tylko osobowych ale przede wszystkim ekonomiczno-technicznych z W. G. i powiązanymi z nim spółkami. W. G. bądź spółka z nim powiązana, wydzierżawili grunty rolne na takich samych zasadach jak skarżącemu, także czterem innym osobom składającym wnioski o przyznanie płatności na swoje nazwisko ((...)). Z zeznań W. G. złożonych 6 maja 2014 r. wynika, że w stosunku do wszystkich wydzierżawiających stosowane były te same zasady i że był ich pełnomocnikiem. W. G. wyjaśnił, że po wpłynięciu dopłat potrącał kwotę należnego czynszu, a pozostałą część przekazywał dzierżawcy.

W świetle zebranych dowodów wątpliwe jest jednak, aby zobrazowany mechanizm stanowił jedynie rozliczenie za dzierżawę gruntów. Pożytki z produkcji rolnej dzierżawionego przez skarżącego gruntu czerpała bowiem powiązana z W. G. spółka B(...). Zatem analiza powiązań wskazanych osób fizycznych i W. G. oraz powiązanych z nim spółek wykazała, że to W. G. prowadził działalność zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, tj. ponosił wydatki związane z działalnością rolną, a więc był posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez podmioty zarejestrowane w ewidencji producentów, jako odrębni producenci rolni.

Powyższe ustalenia organów, trafnie zostały uznane przez WSA jako dowodzące, że skarżący nie był odrębnym, samodzielnym i samorządnym producentem rolnym. Nie posiadał on własnego sprzętu, nie ponosił kosztów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej oraz nie uzyskiwał żadnych dochodów z działalności rolniczej. Skarżący kasacyjnie był jedynie jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne będące w faktycznym posiadaniu W. G. lub powiązanej z nim spółki A.. Celem skarżącego nie była produkcja rolna, tylko chęć otrzymania dopłat. Jeszcze raz należy podkreślić, że cały plon był przekazywany na rzecz spółki związanej z Wi. G. i trudno jest uznać za wiarygodne twierdzenie jakoby stanowiło to jedynie system wynagrodzenia za usługi świadczone na rzecz skarżącego w zbiorze plonów.

W związku z powyższym, WSA zasadnie stwierdził, że sztuczne rozdrobnienie gospodarstwa przez podział ponad 400 ha na pięć około stuhektarowych gospodarstw pozwoliło W. G. na ominięcie uregulowań prawnych dotyczących przyznania płatności w ramach PROW 2007-2013. Mechanizm podziału gruntu i dzierżawy mniejszych jego działek sprawił, że doszło do obejścia kryteriów dostępu do pomocy w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy. Potwierdzeniem tego stały się wyliczenia przeprowadzone w zaskarżonej decyzji, gdzie organ wykazał, że w wyniku takiego podziału gruntów należących do W. G. i powiązanej z nim A. S.A., zostały wypłacone płatność rolnośrodowiskowa i płatność ONW ponad dwukrotnie wyższa od płatności, którą otrzymałby W. G. w normalnych warunkach. To zaś dowodzi o sztucznie stworzonych warunkach w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. WSA trafnie więc uznał, że organy wszechstronnie rozważyły spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie, zgodnie z wyrokiem TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżącemu kasacyjnie zarzutami sformułowanymi w punktach 1c-e petitum skargi kasacyjnej, nie udało się podważyć stanu faktycznego sprawy przyjętego przez WSA do jej rozpoznania.

Powyższa negatywna ocena zarzutów opartych na art. 174 pkt 2 ppsa bezpośrednio przekłada się na brak podstaw do uwzględnienia zarzutów opartych na art. 174 pkt 1 ppsa i dotyczących niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia PROW (punkty 2a i 2b petitum skargi kasacyjnej). Wynika to z tego – co sam skarżący kasacyjnie zauważa – że zastosowanie lub niezastosowanie danego przepisu prawa materialnego jest pochodną ustaleń faktycznych. W sytuacji zatem, gdy skarżący nie podważy skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a tak się stało w rozpoznawanej sprawie – zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi.

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty sformułowane w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rozpoznawana sprawa jest kolejną sprawą dotyczącą podziału gospodarstwa rolnego W. G., który wydzierżawił swoje grunty min. skarżącemu w celu stworzenia sztucznych warunków. Sprawy takie – jak trafnie wskazał WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – były przedmiotem oceny dokonanej przez NSA w wyrokach z 5 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 2373/15, II GSK 2374/15, II GSK 2375/15, II GSK 2376/15, II GSK 2377/15, II GSK 2378/15, a także wyrokiem z 25 września 2020 r. sygn. akt I GSK 493/18 oraz oceny WSA w Białymstoku w prawomocnych wyrokach z 26 stycznia 2022 r. m.in. sygn. akt I SA/Bk 3/22 i I SA/Bk 5/22.

Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.