Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 236/17, oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 21 listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty i zwrotu środków z tytułu dofinansowania realizacji projektu.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU), wykonująca zadania Instytucji Pośredniczącej (dalej: IP) PO KL, przyjęła do realizacji wniosek o dofinansowanie projektu, złożony przez Starostwo Powiatowe w Kozienicach/Komendę Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej, który nie spełniał wymogów, określonych w Szczegółowym Opisie Priorytetów PO KL z 1 czerwca 2010 r., w zakresie grupy docelowej.
MJWPU we wniosku z 13 maja 2016 r. domagała się zwrotu – tytułem nadpłaty – całości kwoty, którą dotychczas zwróciła na rachunek organu, odpowiadającej zarówno 85% wydatków niekwalifikowalnych w projekcie, dofinansowanych ze środków europejskich, jak i 15% wydatków niekwalifikowalnych w projekcie, dofinansowanych ze środków dotacji celowej z budżetu państwa w ramach współfinansowania krajowego.
Decyzją z 30 sierpnia 2016 r. Minister Rozwoju postanowił o odmowie stwierdzenia nadpłaty w kwocie 4 386,42 zł wraz z odsetkami liczonymi w wysokości jak od zaległości podatkowych z tytułu nadpłaty, jednocześnie stwierdzając nadpłatę w kwocie 704,50 zł podlegającej zwrotowi na rzecz Samorządu Województwa Mazowieckiego wraz z oprocentowaniem w wysokości równej wysokości odsetek od zaległości podatkowych, liczonym od dnia powstania nadpłaty do dnia zwrotu nadpłaty.
Samorząd Województwa Mazowieckiego złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Decyzją z 21 listopada 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z dnia 30 sierpnia 2016 r.
Organ odwoławczy wskazał, że Samorząd Województwa Mazowieckiego zobowiązany był do zwrotu kwoty środków dofinansowania pochodzących z budżetu środków europejskich (85%) zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305; dalej: u.f.p.) znowelizowanej ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2014, poz. 379), przewidującą możliwość dochodzenia zwrotu współfinansowania ze środków europejskich od podmiotów niebędących beneficjentami.
Podniósł, że ust. 9 art. 207 u.f.p. przewiduje, że decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, wydawana jest w sytuacji, w której zwrot wydatków niekwalifikowalnych nie zostanie dokonany.
Wskazał, że wcześniejsza decyzja z 31 marca 2015 r., zobowiązująca do zwrotu dofinansowania z budżetu środków europejskich, została uchylona na skutek złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – decyzją z 15 lipca 2015 r. Wyjaśnił, że powodem uchylenia tego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania było równoległe prowadzenie w tej samej sprawie postępowania administracyjnego, które nie zostało zakończone.
Następnie decyzją z 9 października 2015 r. uchylono z powodów proceduralnych wcześniejszą decyzję z dnia 19 listopada 2012 r. w części dotyczącej zwrotu środków dofinansowania z budżetu środków europejskich i umorzono postępowanie w sprawie zwrotu tych środków.
Minister zaznaczył, przed wydaniem ww. decyzji uchylających MJWPU dokonała 11 czerwca 2015 r. na rachunek Ministerstwa Finansów zwrotu kwestionowanych środków dofinansowania pochodzących z budżetu środków europejskich. Organ odwoławczy uznał dokonaną przez MJWPU wpłatę z 11 czerwca 2015 r. za dobrowolne uiszczenie należności, o jakim mowa w art. 207 ust. 10 u.f.p.
Zdaniem Ministra zgodnie z art. 207 ust. 10 u.f.p., organ nie mógł wydać wobec Samorządu Województwa Mazowieckiego decyzji w przedmiocie zwrotu uiszczonej już należności. Zaznaczył, że za wzmiankowanym wyżej dobrowolnym charakterem uiszczenia przedmiotowej należności przemawia fakt, że MJWPU uiściła tę należność, mimo uprzedniego jej kwestionowania poprzez złożenie środka zaskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na powyższą decyzję.
Wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest możliwość dokonania zwrotu należności, które Samorząd Województwa Mazowieckiego dobrowolnie uiścił.
WSA stwierdził, że Samorząd Województwa Mazowieckiego zobowiązany był do zwrotu kwoty środków dofinansowania pochodzących z budżetu środków europejskich (85%) zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p., znowelizowanej ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2014, poz. 379), przewidującym możliwość dochodzenia zwrotu współfinansowania ze środków europejskich od podmiotów niebędących beneficjentami (w tym również od instytucji uczestniczących w realizacji programu).
Ponadto, art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, nakłada na Instytucję Zarządzającą (IZ), w tej sprawie Ministra, odpowiedzialność za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. W ramach zarządzania IZ jest m.in. odpowiedzialna przed Komisją Europejską za to, że operacje wybierane do dofinansowania są zgodne z obowiązującymi kryteriami, a w przypadku wystąpienia nieprawidłowości ponosi odpowiedzialność za zwrot nieprawidłowo wydatkowanych kwot. Reguła, zgodnie z którą dochodzenie zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych kwot może następować również od instytucji uczestniczących w realizacji programu, ma zatem służyć prawidłowej realizacji zadań IZ określonych w rozporządzeniu 1083/2006 i wywiązaniu się ze zobowiązań, które ciążą na IZ wobec Komisji Europejskiej.
Dalej Sąd wskazał, że IZ ponosi odpowiedzialność za prawidłowość realizacji zadań powierzonych instytucji pośredniczącej, o czym stanowi art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r, o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U z 2016 r. poz. 383 z zm.; dalej: u.z.p.p.r.) Norma ta dotyczy jednak odpowiedzialności IZ w relacji do podmiotów trzecich. W zakresie prawidłowości realizacji swoich prawem przewidzianych zadań IZ nie może zwolnić się z odpowiedzialności poprzez wskazanie, że w danym zakresie zadania zostały powierzone innemu podmiotowi, tj. instytucji pośredniczącej. Z normy tej nie wynika natomiast, aby IZ nie wolno było stosować sankcji wobec instytucji pośredniczącej (w niniejszej sprawie wobec Samorządu Województwa Mazowieckiego), która wydatkuje środki niezgodnie z obowiązującymi ją procedurami (tj. niezgodnie z treścią porozumienia w sprawie powierzenia zadań), tym bardziej biorąc pod uwagę, że art. 207 u.f.p. zezwala na dochodzenie zwrotu środków od instytucji programowej m.in. w przypadku wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że doszło do nieprawidłowego wykorzystania środków w ramach projektu "Kwalifikacje szansą zatrudnienia" (realizowanego przez Starostwo Powiatowe w Kozienicach/Komendę Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej), z uwagi na fakt, że skarżący zakwalifikował powyższy projekt do dofinansowania niezgodnie z zasadami wynikającymi z Porozumienia dnia 22 czerwca 2007 r., zawartego na podstawie art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r. Skarżącemu powierzono pełnienie funkcji instytucji pośredniczącej (IP) komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL) w województwie mazowieckim (§ 3 ust. 1 porozumienia). Na podstawie § 3 ust 2 lit. a i e i ust. 3 w związku z § 4 ust. 1 i 4 porozumienia instytucja pośrednicząca zobowiązana była m.in. do dokonywania, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach komponentu regionalnego oraz do weryfikacji i poświadczania wydatków w ramach komponentu regionalnego.
Wyjaśnić należy, iż porozumienie zalicza się do procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich (o których mowa w art. 184 u.f.p). W przypadku wydatkowania środków niezgodnie z tym porozumieniem (zakwalifikowania do dofinansowania wniosku niespełniającego kryteriów, który nie powinien uzyskać dofinansowania, tj. nie spełniał wymogów, określonych w Szczegółowym Opisie Priorytetów PO KL z dnia 1 czerwca 2010 r., w zakresie grupy docelowej) środki podlegają zwrotowi, o czym przesądza art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p.
Zdaniem WSA, zwrot środków europejskich dokonany przez Samorząd nie może być traktowany jako świadczenie nienależne, czy też jako niezasadnie pobrana należność publicznoprawna. Organ był bowiem zobowiązany do odzyskania tych środków, zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Środki te nie stanowią przy tym nadpłaty, która powinna zostać zwrócona skarżącemu.
Wobec faktu, że Samorząd dokonał takiego zwrotu, należy – w ocenie Sądu I instancji – przyjąć, że nie mamy do czynienia z nienależnie zapłaconą należnością stanowiącą nadpłatę (zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, poprzez odesłanie z art. 67 u.f.p). Także fakt, że nie istnieje w obrocie prawnym żadna decyzja zobowiązująca go do zwrotu przedmiotowych środków, nie powoduje powstania nadpłaty, o której mowa w art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Województwo Mazowieckie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 3, art. 27 ust. 2 i art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1083/2006 – poprzez ich niezastosowanie i na skutek tego:
- a) błędne przyjcie przez WSA, że Instytucja Pośrednicząca może być zobowiązana przez Instytucję Zarządzającą do zwrotu środków pochodzących z budżetu środków europejskich z tytułu przyjęcia do realizacji wniosku o dofinansowanie projektu niespełniającego wymogów określonych w dokumentach programowych;
- b) błędną wykładnię przez WSA art. 72 § 1 pkt 1 o.p. polegającą na przyjęciu, że uiszczenie należności przez Instytucję Pośredniczącą z tytułu przyjęcia do realizacji wniosku o dofinansowanie projektu niespełniającego wymogów określonych w dokumentach programowych nie stanowi świadczenia nienależnego, a tym samym nie jest nadpłatą;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 o.p. poprzez błędną wykładnię przez WSA polegającą na przyjęciu, że dobrowolne uiszczenie należności stanowi samodzielną podstawę do uznania jej za świadczenie należne;
- II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez pominięcie przez WSA nienależytego rozpatrzenia przez organ zebranego w sprawie materiału dowodowego i na skutek tego błędną ocenę i rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wobec zgłoszonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.
Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Wstępnie w kontekście postawionych zarzutów przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).
Odnosząc się zatem do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, stwierdzić przede wszystkim trzeba, że w orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
W podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów prawa o postępowaniu powołano się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez pominięcie przez WSA nienależytego rozpatrzenia przez organ zebranego w sprawie materiału dowodowego i na skutek tego błędną ocenę i rozpatrzenie sprawy. Zasadnie Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał odnośnie powołanego zarzutu, że jest on gołosłowny i bezzasadny. Skarżąca kasacyjnie Instytucja Pośrednicząca nie wyjaśnia bowiem, na czym miałoby polegać naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sprawie dotyczącej stwierdzenia nadpłaty, a tym bardziej brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stwierdzić wobec powyższego należy, że podstawa kasacyjna winna wskazywać naruszenie konkretnego przepisu prawa powołanego poprzez podanie jego artykułu, paragrafu, ustępu, punktu czy litery, w zależności od konstrukcji danej regulacji prawnej, wskazanie to musi być więc precyzyjne. W omawianym zarzucie Instytucja Pośrednicząca nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., w zakresie której doszło do naruszenia prawa. A przypomnieć należy, że powołany artykuł posiada aż cztery paragrafy. Ponadto należy podać postać tego naruszenia – czy jest to błąd w wykładni, czy zastosowaniu prawa oraz sposób naruszenia, gdyż przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów. Jeżeli w zarzucie wskazano na naruszenie prawa procesowego, to należy wykazać istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.
W orzecznictwie NSA zarysował się w tym zakresie jednoznaczny pogląd, z którego wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, LEX nr 990041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, LEX nr 1081761, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10, LEX nr 1080116).
Zatem brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., a przede wszystkim nieprzedstawienie konkretnego sposobu naruszenia powołanych regulacji uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonego wyroku poprzez pryzmat tak postawionego zarzutu. Zauważyć przy tym wypada w zakresie pierwszego ze wskazanych w tym zarzucie przepisów, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., że jest on przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż to bowiem w wyniku naruszenia innych przepisów postępowania może dopiero dojść do zastosowania powołanego artykułu i wyeliminowania z obrotu prawnego na jego podstawie oraz w powiązaniu z tymi innymi przepisami procesowymi zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171).
Niepodważenie ustaleń faktycznych oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2360/11, LEX nr 1340143). W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni i/lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1687/14, LEX nr 2113111).
W orzecznictwie NSA prezentowany jest utrwalony pogląd, że sytuacji niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt I GSK 287/17, LEX nr 2754933).
W pierwszym zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie Instytucja Pośrednicząca wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 3, art. 27 ust. 2 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 2 pkt 6 rozporządzenia RADY (WE) nr 1083/2006 poprzez ich niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia przez WSA, że Instytucja Pośrednicząca może być zobowiązana przez Instytucję Zarządzającą do zwrotu środków pochodzących z budżetu środków europejskich z tytułu przyjęcia do realizacji wniosku o dofinansowanie projektu niespełniającego wymogów określonych w dokumentach programowych.
Zauważyć zatem należy, że naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, czyli niewłaściwe działanie lub też zaniechanie działania w zakresie stosowanych regulacji prawnych, jest ściśle powiązane z naruszeniem przepisów o postępowaniu. Aby zatem skutecznie zakwestionować naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie należy przede wszystkim powołać się na naruszenie przepisów postępowania w zakresie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, które to ustalenia podzielił Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie.
W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Nie ma zatem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 623/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt I GSK 1448/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674). Jeżeli skarżąca kasacyjnie – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie podważyła okoliczności faktycznych sprawy, to zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego uznać należy za bezpodstawny.
Tym istotnym ustaleniem faktycznym, którego skutecznie nie podważono, jest w sprawie okoliczność dotycząca możliwości zobowiązania Instytucji Pośredniczącej przez Instytucje Zarządzającą do zwrotu dofinansowania wypłaconego beneficjentowi, który nie spełnił wymogów określonych w dokumentach programowych. Z wydanych w sprawie decyzji zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika bowiem w sposób niewątpliwy, że skarżąca kasacyjnie zobowiązana została do zwrotu tego dofinansowania. I tego ustalenia skargą kasacyjną skutecznie nie podważono.
Tym samym postawiony przez Instytucję Pośredniczącą zarzut należało uznać za nieskuteczny.
W drugim zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, oprócz wskazanych w pierwszym zarzucie przepisów tego prawa, skarżąca kasacyjnie Instytucja Pośrednicząca powołała się na błędną wykładnię dokonaną przez WSA art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, polegającą na przyjęciu, że uiszczenie należności przez tą Instytucję z tytułu przyjęcia do realizacji wniosku o dofinansowanie projektu niespełniającego wymogów określonych w dokumentach programowych nie stanowi świadczenia nieznaleźnego, a tym samym nie jest nadpłatą.
Podnieść w zakresie tego zarzutu należy, że zwrot dofinansowania unijnego nie jest podatkiem. Nie stanowi on nienależnie uiszczonej należności podatkowej. Powołany w zarzucie przepis z zakresu systemu Ordynacji podatkowej znajduje zastosowanie do zwrotu dofinansowania unijnego poprzez jego odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych. Wskazany przepis ustawy o finansach publicznych stanowi, że "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.)".
Aby zatem skutecznie postawić zarzut naruszenia przepisu z działu III Ordynacji podatkowej, m.in. art. 72 § 1 pkt 1 tej ustawy, w zakresie nienależnie uiszczonego zwrotu dofinansowania unijnego, należało go powiązać w podstawie kasacyjnej z przepisem odsyłającym do Ordynacji podatkowej, a mianowicie art. 67 ustawy o finansach publicznych.
Powyższa konstatacja odnosi się też do trzeciego z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W tej trzeciej podstawie kasacyjnej Instytucja Pośrednicząca powołała się bowiem na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, poprzez błędną wykładnię dokonaną przez WSA, polegającą na przyjęciu, że dobrowolne uiszczenie należności stanowi samodzielną podstawę do uznania jej za świadczenie należne. Przywołany zarzut dotyczący naruszenia art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, także nie został powiązany w podstawie kasacyjnej z art. 67 ustawy o finansach publicznych.
Tym samym również i te dwa zarzuty, a mianowicie drugi i trzeci z zakresu naruszenia przepisów prawa materialnego, należało uznać za zarzuty nieskuteczne.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).