Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Po 512/19 po rozpoznaniu skargi I. K. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] czerwca 2019r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018: w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w pkt II. zasądził zwrot kosztów sądowych.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dyrektor decyzją z dnia [...] czerwca 2019r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2019 r. odmawiającą skarżącej przyznania płatności do bydła i nakładająca sankcję w wysokości 1 758,24 zł, a także przyznającą Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości 5 000,90 zł., płatność za zazielenienie w wysokości 3 356,29 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 1 405,57 zł oraz przyznającą z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej kwotę 16,52 zł.
Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji. Podkreślił, że producent rolny występujący z wnioskiem oświadcza, iż znane są mu zasady przyznawania płatności. Natomiast zgodnie z obowiązującymi przepisami zadeklarowane zwierzęta w ramach płatności do bydła muszą spełniać warunek (a) wieku – tj. zwierzęta nie mogą przekroczyć 24 miesiąca życia, który to warunek musi być spełniony na dzień 15 maja roku w którym został złożony wniosek jak i warunek (b) określonego czasu przebywania w stadzie tj. 30 dni od dnia złożenia wniosku. Organ stwierdził, że wnioskodawcy lub osoby ich reprezentujące ponoszą odpowiedzialność za informacje podane we wniosku. Informacje te powinny być zgodne ze stanem faktycznym, jak również z żądaniami i wolą samych wnioskodawców, którzy składają swój podpis na wniosku. Organ uznał za niezrozumiałe zarzuty odwołania i zaznaczył, że to wnioskodawca ponosi odpowiedzialność za informacje podane we wniosku, które powinny być zgodne ze stanem faktycznym, jak również z żądaniami i wolą samych wnioskodawców, natomiast pracownik ARiMR nie ma podstaw do modyfikowania wniosku na podstawie własnego (subiektywnego) uznania.
Wniosek został rozpatrzony na podstawie danych podanych we wniosku. Wnioskodawca składając wniosek za pomocą aplikacji internetowej, po zalogowaniu, miał wgląd do wniosku. Mógł również wydrukować złożony wniosek, miał możliwość składania zmian, korekt czy też wycofania wniosku.
Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
WSA uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że zaskarżona decyzja, jako akt nieprawidłowy i wydany po przeprowadzeniu wadliwej procedury, nie może pozostać w obrocie prawnym.
Sąd I instancji zaznaczył, że istota sporu do jakiego doszło w ramach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy organy ARiMR prawidłowo odmówiły przyznania skarżącej płatności do bydła, a w konsekwencji czy w sposób legalny nałożyły z tego tytułu sankcję. Nadto w odwołaniu znajduje się stwierdzenie, że wnioskodawczyni kwestionuje pomiar działki nr [...]. Organ nie odniósł się do tego ostatniego zarzutu odwołania.
Sąd I instancji stwierdził, że akta załączone do skargi uniemożliwiają weryfikację decyzji wydanych w sprawie, w zakwestionowanej części tj. płatności dotyczącej bydła. W aktach sprawy administracyjnej brak jest bowiem jakiegokolwiek materiału dowodowego w zakresie płatności do bydła, stanowiącego podstawę do ustalenia stanu faktycznego zarówno przez organ I, jak i II instancji, a to w szczególności materiału, który stanowił podstawę do ustalenia stanu faktycznego, a który został opisany w ww. decyzjach (k. 3 - 4 decyzji organu I instancji oraz k. 4 - 6 decyzji organu odwoławczego). Brak jest materiału dowodowego, z którego wynikają fakty przyjęte, jako ustalone w toku postępowania dowodowego, na podstawie którego to stanu faktycznego organy zastosowały przepisy sankcjonujące nieprawidłowości związane z płatnościami do bydła (m.in. dotyczące dat urodzeń zwierząt i dat sprzedaży zwierząt). W dalszej kolejności WSA wskazał na treść przepisu art. 133 p.p.s.a.
W ocenie WSA postępowanie organów obu instancji naruszyło art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Ponadto, organ wyższego stopnia nie odniósł się także do drugiego z zarzutów odwołania, dotyczącego pomiaru działki nr 1089, chociaż odnotował ten zarzut w uzasadnieniu decyzji. Sąd zaznaczył, że lakoniczny zarzut zawarty w końcowej części uzasadnienia odwołania nie jest do końca zrozumiały, skoro organ I instancji stwierdził w toku postępowania, że powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi 10,91 ha, a więc jest taka sama jak powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku. Rolą organu jest jednak ponowne rozpoznanie sprawy w części zakwestionowanej w odwołaniu. W razie wątpliwości co do intencji strony organ powinien zwrócić się o wyjaśnienie dotyczące zakresu odwołania.
WSA uznał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali zakres odwołania, skompletuje akta sprawy i umożliwi skarżącej zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem, zgłoszenie uwag i wniosków oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Jeżeli organ będzie podtrzymywał stanowisko, że z zadeklarowanych 15 sztuk zwierząt tylko część spełniała wszystkie kryteria do otrzymania płatności, to odniesie się w treści decyzji do argumentu skarżącej, która zarzuca wadliwe działanie rejestru zwierząt, w sposób umożliwiający zweryfikowanie argumentacji organu.
Ponadto zobowiązał organ do szczegółowego ustosunkowania się do zarzutu w zakresie wadliwie – zdaniem strony skarżącej – działającego systemu informatycznego w roku 2018, w zakresie tej formy składania wniosków o płatności i ewentualnego wpływu elektronizacji postępowań w zakresie prawidłowości postępowania inicjowanego wnioskami składanymi w wersji elektronicznej.
W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- • naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że akta administracyjne przekazane wraz ze skargą nie pozwalają dokonać judykacyjnej kontroli sprawy przez Sąd, podczas gdy przedłożone przez organ akta spraw są kompletne, a ewentualne wątpliwości Sądu w tym zakresie winny skutkować skierowaniem wezwania do organu, aby ten akta administracyjne uzupełnił, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.
- • naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzje organów są w sposób niewystarczający uzasadnione, podczas gdy prawidłowa weryfikacja decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący wyjaśniły skarżącej podstawy faktyczne i prawne swoich rozstrzygnięć.
- • naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. 2018, poz. 1312 ze zm. – dalej: ustawa o płatnościach) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarżącej należy umożliwić zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zgłoszenie uwag i wniosków oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem w przedmiotowej sprawie na organie nie ciąży obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zarzuty, jak i wnioski skargi kasacyjnej precyzuje skarżący kasacyjnie podmiot w złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego środku zaskarżenia.
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Za zasadny należało uznać zarzut pierwszy skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie w tej jego części, która odnosi się do ewentualnych wątpliwości sądu co do kompletności akt sprawy, które w takim przypadku winny skutkować skierowaniem wezwania do organu, aby ten akta sprawy uzupełnił, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.
Sąd podczas dokonywania oceny legalności zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego dokonuje tej oceny na podstawie akt sprawy. Musi zatem dysponować pełnymi aktami sprawy, aby ocena ta była prawidłowa, zgodna z obowiązującymi i znajdującymi w sprawie zastosowanie przepisami prawa.
W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Zatem sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, tj. nie przekazał kompletnych akt sprawy lub odpowiedzi na skargę. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi bowiem, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
W przypadku zatem, gdy organ nie przekaże kompletnych akt sprawy Sąd winien wezwać organ do nadesłania brakujących akt. Wydanie orzeczenia na podstawie niepełnych akt sprawy (niekompletnych) skutkuje naruszeniem prawa, a mianowicie art. 133 § 1 p.p.s.a., w konsekwencji uchyleniem takiego wyroku oraz przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aby to było możliwe, sąd musi dysponować kompletem akt sprawy, które powinien przesłać organ, którego decyzji dotyczy skarga. Jeżeli Sąd w dacie orzekania nie dysponował kompletnymi aktami sprawy to nie powinien orzekać w sprawie i wezwać organ do uzupełnienia akt. Trudno więc w tej sytuacji zaskarżony wyrok uznać za zgodny z prawem, skoro jego rozstrzygnięcie i uzasadnienie zostały oparte na niekompletnych aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 918/05, LEX nr LEX nr 265725, a także R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 3 zmienione i uzupełnione, CH Beck, Warszawa 2015, s. 568, teza 5). Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn.. akt I OSK 993/10, LEX nr 745408, a także R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 3 zmienione i uzupełnione, CH Beck, Warszawa 2015, s. 568, teza 5).
Podnieść bowiem należy, że dopiero dysponowanie przez sąd pełnymi aktami sprawy pozwala na ocenę legalności zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego pod kątem naruszenia prawa, w szczególności pod kątem zarzutów skarżącego postawionych w złożonym środku zaskarżenia, czy zasługują one na aprobatę, czy też są niezasadne. Orzekanie na podstawie niekompletnych akt sprawy prowadzi do naruszenia prawa i co do zasady do wypaczenia jej wyniku w postaci podjętego przez sąd rozstrzygnięcia.
W związku z uwzględnianiem najdalej idącego zarzutu, pozostałe zarzuty należało uznać za przedwczesne, a mianowicie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie – ogólnie rzecz ujmując – że decyzje organów są w sposób niewystarczający uzasadnione, a także art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarżącej należy umożliwić zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zgłoszenia uwag i wniosków oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem na organie nie ciąży obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. Sprawa ze względu na zaistniałe okoliczności winna być jeszcze raz rozpoznania przez Sąd I instancji na podstawie kompletnych akt sprawy i dopiero to ponowne rozstrzygniecie może, ale nie musi implikować nowe zarzuty kasacyjne, które będą podlegały rozpoznaniu przez Sąd kasacyjny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).