Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 23 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 1189/20 odrzucił skargę R. S. na pismo Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie wypowiedzenia umowy o dofinansowanie projektu oraz zwrócił skarżącemu wpis od skargi w kwocie 4500 zł.
Sąd I instancji wskazał, że R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na pismo Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] października 2020 r. utrzymujące w mocy objęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wypowiedzenie umowy o dofinansowanie projektu "Remont i rozbudowa budynków gospodarstwa rolnego pod działalność gospodarczą", zawartej w dniu 1 lipca 2014 r., w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", Oś Priorytetowa 4 – Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, Środek 4.1 Rozwój obszarów zależnych od rybactwa z wyłączeniem realizacji operacji polegających na funkcjonowaniu lokalnej grupy rybackiej (LGR) oraz nabywaniu umiejętności i aktywizacji lokalnych społeczności (pismo z dnia [...] września 2020 r.).
Jak wskazał Sąd I instancji postępowanie w przedmiocie dofinansowania objętego ww. umową zostało uregulowane w ustawie z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. z 2018 r. poz. 466 z późn. zm., dalej jako "ustawa"), która stanowi ustawę szczególną w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. Jak wskazał Sąd I instancji możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego została przewidziana przez ustawodawcę tylko w sytuacji określonej w art. 14 ust. 5 ww. ustawy, tj. w razie odmowy przyznania pomocy. Ustawodawca nie przewidział natomiast kognicji sądów administracyjnych w zakresie procesu zawierania i wykonania umowy o dofinansowanie.
Postępowanie w przedmiocie otrzymania przez beneficjenta dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektów w ramach programu operacyjnego ma specyficzny charakter, albowiem zazębiają się tu elementy cywilnoprawne z elementami stosunku administracyjnego. Pierwszy etap postępowania – administracyjny – zostaje wszczęty poprzez złożenie wniosku o przyznanie pomocy, a jego finalizacją jest pozytywne lub odmowne rozstrzygnięcie organu w tym zakresie. W przypadku rozstrzygnięcia pozytywnego wnioskodawca może zawrzeć umowę o dofinansowanie, która ma charakter cywilnoprawny. Podpisanie takiej umowy powoduje definitywne zamknięcie etapu postępowania administracyjnego, w którym służyła skarga do sądu administracyjnego i otwiera drugi etap – cywilnoprawny. Umowa o dofinansowanie realizacji projektu ma bowiem charakter cywilny i zgodnie z obowiązującą zasadą swobody umów strony zawierające umowę mogą ją podpisać na ustalonych warunkach, bądź też od takiego podpisania odstąpić.
W niniejszej sprawie skarżący zawarł z organem umowę o dofinansowanie projektu. W umowie tej strony określiły szczegółowo zasady, tryb i warunki przyznania dofinansowania, w tym m.in. warunki rozwiązania umowy. W § 16 ust. 1 umowy zastrzeżono ponadto, że wszelkie spory pomiędzy Samorządem Województwa a beneficjentem będą rozstrzygane przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Samorządu Województwa. Zaskarżone pismo instytucji zarządzającej o rozwiązaniu umowy cywilnoprawnej wywołuje zatem skutki o charakterze cywilnoprawnym.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
R. S. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższe postanowienie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i odrzucenie wniesionej do WSA w Lublinie skargi na pismo Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu "Remont i rozbudowa budynków gospodarstwa rolnego pod działalność gospodarczą" zawartej w dniu [...] lipca 2014 r., pomimo że sprawa rozpatrywana w wyniku wniesionej skargi jest sprawą należącą do właściwości sądów administracyjnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarga złożona do WSA w Lublinie odnosiła się do rozstrzygnięć powziętych przez Instytucję Zarządzającą, która nie wszczęła postępowania administracyjnego, a wydała w tym zakresie rozstrzygnięcia oraz pominęła formalny etap wydania decyzji doprowadzając do tego, że swoistą decyzję stanowiło wystosowane do skarżącego wezwanie do zapłaty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie wystąpiły.
Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawiony w skardze kasacyjnej zarzut kwestionuje wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżone w tej sprawie pismo Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie wypowiedzenie umowy o dofinansowanie projektu "Remont i rozbudowa budynków gospodarstwa rolnego pod działalność gospodarczą", nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzut ten, należało uznać za bezzasadny.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
- 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
- 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
- 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
- 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).
Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzut skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważył.
Stosownie do art. 9 pkt. 4 lit. b triet drugie ustawy, w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", w przypadku środków objętych osią priorytetową 4 – Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, pomoc przyznawana jest na podstawie umowy o dofinansowanie. Jak wynika z art. 14 ust. 1 ustawy, do postępowania w sprawach przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępnienia akt, a także skarg i wniosków. W przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa w art. 8 ust. 2 lub 3 - wnioskodawcę informuje się, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy (art. 14 ust. 4).
W myśl art. 14 ust. 5 ustawy, przypadku odmowy przyznania pomocy, o której mowa w ust. 4, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b triet piąte ustawy, umowa o dofinansowanie zawiera w szczególności określenie warunków rozwiązania umowy. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że jedyną podstawą dającą uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest art. 14 ust. 5 ustawy.
Analiza przepisów ustawy nie pozostawia wątpliwości, że procedura przyznania dofinansowania przebiega dwuetapowo tj. administracyjno – cywilnie. Pierwszy związany jest z przyznawaniem pomocy i zostaje wszczęty złożeniem przez Stronę wniosku o przyznanie pomocy. Etap ten ma charakter quasi-administracyjny. Finalizacją jego jest rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania pomocy - pozytywne lub odmowne. Ten etap ma charakter bądź administracyjny (sądowoadministracyjnym) bądź cywilnoprawny. Charakter cywilnoprawny ma umowa o dofinansowanie, natomiast administracyjnoprawny będzie miała skarga do sądu administracyjnego. Tryby postępowania (administracyjnoprawny i cywilnoprawny) nigdy się ze sobą nie łączą.
W związku z tym Skarżąca albo korzysta z trybu cywilnoprawnego podpisując umowę o dofinansowanie, albo z administracyjnoprawnego składając skargę do sądu administracyjnego. W przypadku rozstrzygnięcia pozytywnego wnioskodawca może zawrzeć umowę o dofinansowanie. Umowa ma charakter cywilnoprawny i zastosowanie ma tu zasada swobody umów, wyrażająca się w tym konkretnym przypadku poprzez możliwość jej podpisania na wskazanych warunkach, bądź w przypadku nieakceptowania warunków na jakich ma być zawarta, skarżącemu będzie przysługiwało uprawnienie do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i następnie skargi do sądu administracyjnego. Niedopuszczalne jest natomiast podpisanie umowy, a więc zaakceptowanie jej warunków i złożenie administracyjnego środka odwoławczego. Podpisanie umowy o dofinansowanie w całości konsumuje wniosek o dofinansowanie projektu i brak jest w związku z tym przedmiotu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 349/19).
Zatem sądy administracyjne są właściwe na etapie poprzedzającym przyznanie dofinansowania projektu (wniosku), sądy powszechne właściwe są natomiast na etapie zawarcia i wykonania umowy o dofinansowanie projektu. Tym samym, po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i po ostatecznym rozpatrzeniu danego wniosku, prowadzącym bądź nie, do zawarcia umowy o dofinansowanie, rozpoczyna się etap, na którym zasadniczą rolę odgrywa w razie sporu sąd cywilny.
Należy zauważyć, że pismo Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] października 2020 r. zatytułowane "pismo o wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy" nie zostało sporządzone w trybie administracyjnym. Również pismo z dnia [...] września 2020 r. informujące o wypowiedzeniu na podstawie § 11 ust. 1 pkt 4 lit. c) umowy o dofinansowanie jest jednostronną czynnością prawną organu kolegialnego – Zarządu Województwa Lubelskiego, zawierającą oświadczenie woli tego organu, wywołujące skutki o charakterze cywilnoprawnym. Nie jest to bowiem czynność realizowana w ramach władczych kompetencji organu, a więc czynność z zakresu administracji publicznej, czy też czynność nadzorcza nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Pismo to jest wyrazem działania w sferze stosunków cywilnoprawnych, a adresowane jest do konkretnego podmiotu – strony umowy zawartej przez równorzędne strony, kreującej zobowiązanie o charakterze cywilnoprawnym.
Umowa cywilnoprawna jest aktem indywidualnym. Przez jej zawarcie następuje konkretyzacja (wybór) kontrahenta oraz określenie praw i obowiązków stron. Wskazanie na umowę jako na podstawę udzielenia pomocy, zawiera zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia roszczeń wynikających z takiego zgodnego oświadczenia woli stron. Ewentualne roszczenia wynikające z umowy podlegają bowiem dochodzeniu przed sądem powszechnym, na drodze postępowania cywilnego.
Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że przedmiotowa sprawa nie stanowi sprawy administracyjnej, gdyż zaskarżone pismo nie jest przejawem działalności organu administracji publicznej w sferze stosunków administracyjnoprawnych i tym samym nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego.
Odnosząc się do treści skargi kasacyjnej należy wskazać, że przedmiotem skargi złożonej do WSA było pismo z dnia [...] października 2020 r. utrzymujące w mocy objęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wypowiedzenie umowy o dofinansowanie projektu, a nie wystosowane do skarżącego wezwanie do zapłaty. Należy wyjaśnić, że czynność polegająca na wezwaniu przez organ do dobrowolnego zwrotu środków, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych otwiera drogę organowi do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy). Podstawą do żądania zwrotu przez instytucję zarządzającą nieprawidłowo wykorzystanych środków są postanowienia umowy o dofinansowanie, a jedynie w przypadku bezskutecznego upływu terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ wydaje na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z art. 11 ustawy o finansach publicznych decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.
Ponadto należy wskazać, że przepisy ustawy o finansach nie uzależniają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, jak też wydania decyzji w tym przedmiocie od rozwiązania umowy o dofinansowanie. W rezultacie kwestia dopuszczalności oraz zasadności wypowiedzenia umowy o dofinansowanie nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy i nie podlega badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczącym kontroli legalności decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy. Ocena taka wykracza poza ramy sądowej kontroli administracji publicznej. Rozstrzygnięcie sporu, co do umowy cywilnoprawnej należy do sądu powszechnego". (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt. I GSK 186/18).
Ponadto w wyroku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1820/19 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że "dla zwrotu przekazanych kwot dofinansowania nie może mieć znaczenia ocena skuteczności rozwiązania umowy. Zarówno Sąd I instancji, jak i organ orzekając o zwrocie nie mogą uzależniać zwrotu od oceny prawidłowości wypowiedzenia umowy. Przyjęcie takiej możliwości prowadziłoby do niedopuszczalnego badania umowy przez podmioty nieuprawnione."
Zatem za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że nie może być on uwzględniony, albowiem w przepisach p.p.s.a. nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.