Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2540/18

Uzasadnienie

Stosownie do art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658; dalej: nowela), jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 2 noweli, przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy (noweli) stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie.

W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą stosuje się dopiero do postępowań wszczętych już po dniu wejścia w życie noweli. Postępowanie przed sądem administracyjnym wszczęto skargą z dnia 5 lutego 2018 r. wniesioną do Sądu I instancji. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie nastąpiło zatem już po wejściu w życie noweli. W konsekwencji ma tu zastosowanie art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz wiąże się z koniecznością odniesienia się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Zgodnie bowiem z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać, między innymi, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podkreślić należy, że przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 138/18 oddalającego skargę na rozstrzygnięcie Z. W. Ś. z dnia (...) stycznia 2018 r., nr (...)w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego oceny negatywnej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Projektu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 G-N. (...) Spółka Jawna w O. (dalej wnioskodawca, skarżąca lub spółka) wniosła skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 2 pkt 49 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.Urz.UE.L Nr 187 str. 1, dalej: Rozporządzenie Komisji (UE) 651/2014) przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że przedstawione przez skarżącą we wniosku skarżącej nr (...) o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 dla Osi Priorytetowej III Konkurencyjność MŚP dla Działania 3.2 Innowacje w MŚP, który Wdrożenie Innowacyjnej na skalę światową usługi przesyłania treści multimedialnych (dalej: Wniosek o dofinansowanie) zamierzenie stanowi opisaną w tym przepisie dywersyfikację produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie, podczas gdy zamierzenie to powinno zostać uznane za zwiększenie zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu w rozumieniu tego przepisu, gdyż miało ono polegać na ulepszeniu usługi multimedialnej, którą skarżąca świadczyła już w dniu złożenia Wniosku o dofinansowanie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie:

1. 1. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a) ustawy wdrożeniowej przez błędną ocenę naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i przyjęcie, że:
2. 1) dokonano rzetelnej i przejrzystej oceny Wniosku o dofinansowanie, podczas gdy ocena wniosku nie została przeprowadzona rzetelnie, gdyż w sposób nieuprawniony przyjęto, że wniosek ten nie spełnia kryterium nr 4 z "Kryteriów wyboru projektów dla działania 3.2 innowacje w MŚP" które to kryteria stanowią Załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu RPSL.03.02.00-IP.01-24-001/15, w sytuacji gdy skarżąca we wniosku przedstawiła projekt stanowiący inwestycję początkową w formie zwiększenia zdolności produkcyjnej Istniejącego zakładu;
3. 2) organ dokonał rzetelnej i przejrzystej oceny protestu wniesionego przez skarżącą od podjętego rozstrzygnięcia w ramach oceny merytorycznej Wniosku o dofinansowanie, podczas gdy ocena protestu nie została przeprowadzona w sposób właściwy, a organ w dokumencie informującym o nieuwzględnieniu protestu jedynie zacytował poszczególne postanowienia oceny merytorycznej wniosku;
4. 2. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a) ustawy wdrożeniowej przez błędną ocenę naruszenia art. 14 w zw. z art. 2 pkt 49 lit a Rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014 i przyjęcie, że organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia inwestycja początkowa, o którym mowa w tym przepisie i prawidłowo uznał, że przedstawione przez skarżącą we Wniosku o dofinansowanie zamierzenie stanowi opisaną w tym przepisie dywersyfikację produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie, podczas gdy zamierzenie to powinno zostać uznane za zwiększenie zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu w rozumieniu tego przepisu, gdyż miało ono polegać na ulepszeniu usługi multimedialnej, którą skarżąca świadczyła już w dniu złożenia Wniosku o dofinansowanie;
5. 3. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej przez błędną ocenę naruszenia zasady dostępu do pomocy i równości podmiotów, mającej swoje źródło w art. 7 i art. 8 w zw. z art. 125 ust. 3 lit a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz.UE.L Nr 347, str. 320, dalej: Rozporządzenie 1303/2013) i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że zasada ta została naruszona, podczas gdy w niniejszej sprawie doszło do naruszenia tej zasady z uwagi na nierówne traktowanie skarżącej względem innych podmiotów w podobnej sytuacji, gdyż uznano, iż projekt skarżącej, polegający na ulepszeniu świadczonej usługi multimedialnej nie stanowi zwiększenia zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu w rozumieniu art. 2 pkt 49 lit. a Rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014, a jednocześnie uznano - zgodnie z wiedzą skarżącej - że projekt innego podmiotu, polegający na ulepszeniu uprzednio już świadczonej usługi (w tym przypadku usługi projektowania sieci) stanowi zwiększenie zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu w rozumieniu art. 2 pkt 49 lit. a Rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014;
6. 4. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej przez błędną ocenę naruszenia art. 44 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, polegającego na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby powoływania dodatkowego eksperta do przedstawienia opinii w zakresie oceny, czy projekt skarżącej spełnia kryterium określone jako projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej, a także czy spełnia warunek inwestycji początkowej w rozumieniu art. 2 pkt 49 lit. a Rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014, podczas gdy konieczne było powołanie takiego eksperta, a zaniechanie w tym zakresie spowodowało, iż nie doszło do pełnej i rzetelnej oceny wniosku skarżącej.
7. 5. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej przez błędną oceną naruszenia ust. I rozdziału 2.2 i ust 1 podrozdziału 5.2. Regulaminu konkursu RPSL.03.02.00-IP.01-24-001/15 w zw. z kryterium nr 4 z Kryteriów wyboru projektów dla działania 3.2. Innowacje w MŚP, które to kryteria stanowią Załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu RPSL.03.02.00-IP.01-24-001/15 i uznanie, że niezasadne przyjęcie przez organ, że dofinansowaniu w ramach konkursu mogą podlegać jedynie projekty zakładające niezmienność produktu nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy przyjęcie przez organ takiego założenie skutkowało nieuwzględnieniem wniesionego przez skarżącą protestu;
8. 6. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez błędną ocenę naruszenia ust. 4 Podrozdziału 5.2. Regulaminu konkursu RPSL.03.02.00-IP.01-24-001/15 w zw. z ust 7 Podrozdziału 5.1. Regulaminu konkursu RPSL.03.02.00-IP.01-24-001/15 w zw. z pkt B.13.3. Załącznika nr 3 do Regulaminu konkursu RPSL.03.02.00-IP.01-24-001/15, polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy na etapie oceny merytorycznej wniosku skarżącej stwierdzono, że zamierzenie przedstawione przez skarżącą we Wniosku o dofinansowanie jako takie kwalifikuje się do uzyskania dofinansowania, ale skarżąca we wniosku na skutek odmiennego rozumienie pojęcia inwestycja początkowa udzieliła w programie służącym do złożenia wniosku odpowiedzi nie na pytanie czy projekt dotyczy dywersyfikacji zakładu przez co program nie wygenerował jej kolejnego pytania (tj. pytania czy koszty kwalifikowane przekraczające o co najmniej 200% wartość księgową ponownie wykorzystywanych, aktywów odnotowaną w roku obrotowym poprzedzającym rozpoczęcie prac) i skarżąca nie odpowiedział na to pytanie oraz nie uzasadniła swojej odpowiedzi na to pytanie, wniosek nie powinien być skierowany do ponownej oceny formalnej, w wyniku której skarżącą wezwano by do usunięcia braku formalnego wniosku lub oczywistej omyłki zawartej we wniosku, podczas gdy znamiennym pozostaje, że wniosek skarżącej powinien zostać w takiej sytuacji ponownie skierowany do oceny formalnej, w wyniku której skarżącej umożliwiono by usunięcie braku formalnego Wniosku o dofinansowanie i wyprostowanie omyłki w zakresie kwalifikacji projektu;
9. 7. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez błędną ocenę naruszenia art. 7 i art. 8 w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Komisji (UE) 1303/2013 oraz art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana) z dnia 7 czerwca 2016 r. (Dz.Urz.UE.C Nr 202, str. 13), polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawnie organ nie naruszył głównych wartości unijnych, wyznaczających zasady, wedle których powinien postępować, tj. zasad dostępu do pomocy, równości podmiotów, niedyskryminacji oraz państwa prawnego, pomimo tego, że doszło do równego potraktowania przez organ różnych podmiotów znajdujących się w diametralnie różnych sytuacjach i zrównania sytuacji skarżącej (która we Wniosku o dofinansowanie na skutek odmiennego rozumienia pojęcia inwestycja początkowa udzieliła w programie służącym do złożenia wniosku odpowiedzi nie na pytanie czy projekt dotyczy dywersyfikacji zakładu przez co program nie wygenerował jej kolejnego pytania, tj. pytania czy koszty kwalifikowane przekraczają o co najmniej 200% wartość księgową ponownie wykorzystywanych aktywów, odnotowano w roku obrotowym poprzedzającym rozpoczęcie prac i nie odpowiedziała na to pytanie oraz nie uzasadniła swojej odpowiedzi na to pytanie) z podmiotami, które wniosły o udzielenie dofinansowania na projekty, które w ogóle nie spełniały kryteriów do udziału w konkursie lub nie przedstawiły projektów wpisujących się w definicję inwestycji początkowej w rozumieniu art. 2 pkt 49 lit. a Rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014 lub tych, które przedstawiły projekty stanowiące dywersyfikację w rozumieniu art. 2 pkt 49 lit. a Rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014 i udzieliły odpowiedzi twierdzącej na pytanie czy koszty kwalifikowalne przekraczają o co najmniej 200% wartość księgową ponownie wykorzystywanych aktywów, odnotowaną w roku obrotowym poprzedzającym rozpoczęcie prac, a następnie ze z góry powziętym zamiarem, zupełnie świadomie lub też z uwagi na swoje własne niedbalstwo nie uzasadniły swojego wyboru w polu uzasadnienie lub też w ogóle wyżej wskazane pytanie pozostawiły bez odpowiedzi i nie odniosły się do tej kwestii.

Na wstępie należy wskazać, że spór w tej sprawie skupia się przede wszystkim wokół interpretacji art. 2 pkt 49 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, zgodnie z którym do celów niniejszego rozporządzenia przyjmuje się następujące definicje: "inwestycja początkowa" oznacza: a) inwestycję w rzeczowe aktywa trwałe lub wartości niematerialne i prawne związane z założeniem nowego zakładu, zwiększeniem zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu, dywersyfikacją produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie lub zasadniczą zmianą dotyczącą procesu produkcyjnego istniejącego zakładu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym sprawy planowana inwestycja wiązała się z dywersyfikacją produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie. Inwestycja ta nie stanowiła zatem, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zwiększenia zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił i przedstawił argumentację przemawiającą za tym, że inwestycja skarżącej powinna być potraktowana jako dywersyfikacja produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że w języku polskim słowo dywersyfikacja oznacza w szczególności zróżnicowanie lub rozszerzenie oferowanych produktów i usług w celu pełniejszego wykorzystania zasobów przedsiębiorstwa (https://sjp.pl/dywersyfikacja). Wskazuje się również, że dywersyfikacja - jest jedną z ważniejszych strategii rozwoju przedsiębiorstwa polegającą na podejmowaniu przez organizację wysiłków zorientowanych na rozszerzenie jej strefy działania. Zazwyczaj polega na rozszerzeniu asortymentu produktów, ale może też oznaczać pozyskiwanie nowych dostawców, odbiorców, wdrażanie odmiennych od dotychczas stosowanych metod produkcji itp.

Ponadto wskazuje się, że jednym z rodzajów dywersyfikacji jest dywersyfikacja koncentryczna, która polega na wprowadzeniu niewielkich modyfikacji do dotychczas oferowanych produktów (przy niewielkich zmianach w technologii wytwarzania), umożliwiających zaoferowanie ich nabywcom, którzy nie znajdowali się dotychczas w sferze zainteresowania przedsiębiorstwa. Mogą to być przykładowo warianty produktów (narzędzi, instrumentów muzycznych, przedmiotów codziennego użytku) przeznaczone dla osób leworęcznych czy niepełnosprawnych (R. Baran, M. Bednarczyk, Encyklopedia zarządzania, https://mfiles.pl/pl/index.php/Dywersyfikacja).

Ponadto zaakcentowania wymaga, że inwestycja planowana przez skarżącą dotyczyła bezpośrednio produktu, a nie procesu, w którym taki produkt miał powstać. Inwestycja miała polegać na wdrożeniu innowacyjnej na skalę światową usługi przesyłania treści multimedialnych w rozdzielczości 8K. Z tego też powodu inwestycja korespondowała z określeniem "inwestycji początkowej", o której mowa w art. 2 pkt 49 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, rozumianej jako dywersyfikacja produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie. Nie była to natomiast inwestycja związana ze zwiększeniem zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu, czyli związana z procesem produkcyjnym.

Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku o niezasadności zarzutów ujętych w puntach 1 i 2 skargi kasacyjnej.

Nie zasługują na uwzględnianie zarzuty zawarte w punktach 3 i 7 skargi kasacyjnej dotyczące przede wszystkim naruszenia zasady równości.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 3 skargi kasacyjnej, należy wskazać, że w tej sprawie przedmiotem kontroli sądu było ściśle określone rozstrzygnięcie Z. W. Ś. z dnia (...) stycznia 2018 r., nr (...), którym nieuwzględniono protestu dotyczącego oceny negatywnej wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Projektu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020. Kontrolą nie objęto natomiast innych rozstrzygnięć Z.W. Ś., które wydano w ramach tego samego konkursu. Istota uregulowanej w art. 61 – 66 ustawy wdrożeniowej sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych na gruncie tego aktu prawnego nie daje sądowi możliwości oceny innych rozstrzygnięć, nawet jeżeli podjęto je w ramach tego samego konkursu, w którym wydano rozstrzygnięcie zaskarżone do sądu.

Z kolei skarżąca w toku postępowania, odwołując się do nierównego traktowania na przykładzie innego podmiotu – uczestnika konkursu, nie sprecyzowała nawet jaki to był podmiot. Ujawnienie tego dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie mogło jednak spowodować uruchomienia postępowania dowodowego, a to ze względu na restrykcyjne brzmienie art. 106 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu ujętego w punkcie 6 skargi kasacyjnej wskazać należy, że skarżąca w istocie kwestionuje zasady konkursu.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tego aktu prawnego podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko zajęte w doktrynie prezentujące charakter prawny regulaminów stanowiących elementy składowe dokumentacji systemu realizacji programu operacyjnego. Na tym tle wskazuje się na wątpliwość, czy system reguł, według których następuje wyłonienie podmiotów – beneficjentów pomocy finansowej z Unii Europejskiej, można w ogóle rozpatrywać z punktu widzenia właściwego wyłącznie organom administracji publicznej. Powinno się bowiem również brać pod uwagę to, że taki dokument (np. instrukcja, czy regulamin), na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający się o udzielenie wsparcia (czyli regulaminu, ogólnych warunków umów itp.). Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej.

Podobne rozwiązania stosowane były i są w obszarach świadczenia usług publicznych, takich jak np. zaopatrzenie w wodę czy dostarczanie energii (zob. D. R. Kijowski, Programy, plany i strategie jako podstawa działań organów administracji publicznej, w: Wpływ przemian cywilizacyjnych na prawo administracyjne i administrację publiczną, red. J. Zimmermann, P. J. Suwaj, Warszawa 2013, s. 255).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się jakiejkolwiek nieprawidłowości w zaprezentowanym w skardze kasacyjnej stanowisku, zgodnie z którym w konkursie o dofinansowanie tak samo traktuje się podmiot, który na skutek odmiennego rozumienia pojęcia "inwestycja początkowa" udzielił w programie służącym do złożenia wniosku odpowiedzi nie na pytanie, czy projekt dotyczy dywersyfikacji zakładu przez co program nie wygenerował jej kolejnego pytania oraz podmioty, które wniosły o udzielenie dofinansowania na projekty w ogóle niespełniające kryteriów do udziału w konkursie lub nie przedstawiły projektów wpisujących się w definicję inwestycji początkowej. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany zarzut nie ma nic wspólnego z zasadą równości podmiotów, niedyskryminacji i państwa prawnego. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że ocena projektu dokonywana jest w oparciu o ściśle sprecyzowane kryteria o charakterze zobiektyzowanym. Nie ma tu natomiast miejsca na uwzględnianie subiektywnych okoliczności, w szczególność związanych z wypełnianiem wniosku i tego czym kierował się w danym momencie podmiot wypełniający wniosek.

Niezasadny jest zarzut zawarty w punkcie 4 skargi kasacyjnej. W zarzucie tym wskazano na naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. Zarzut ten połączono z argumentacją o konieczności powoływania dodatkowego eksperta do przedstawienia opinii w zakresie oceny, czy projekt skarżącej spełnia kryterium określone jako "Projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej", a także czy spełnia warunek "inwestycji początkowej".

Tak skonstruowany zarzut w połączeniu z jego uzasadnieniem nie umożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, który to przepis w żadnej mierze nie wiąże się z zagadnieniem powoływania dodatkowego eksperta w postępowaniu konkursowym.

Również niezasadny jest zarzut zawarty w punkcie 5 skargi kasacyjnej. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust.

1. Jednak przesłanką wydania przez sąd I instancji orzeczenia kasacyjnego jest stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz - co należy szczególnie podkreślić - że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Sąd I instancji stwierdził, że niezasadne było przyjęcie przez organ, że dofinansowaniu w ramach konkursu mogą podlegać jedynie projekty zakładające niezmienność produktu, ale to uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik w sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości konieczność kwalifikacji projektowanej inwestycji jako dywersyfikacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano natomiast, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż niewłaściwość rozumowania organu w tym zakresie potwierdza zasadność twierdzeń skarżącej o nierzetelności oceny wniosku o dofinansowanie, gdyż wyraźnie poświadcza brak należytego zrozumienia przez organ całego celu konkursu i jego zakresu przedmiotowego. Twierdzenie takie jest według Naczelnego Sądu Administracyjnego zbyt daleko idące i nieuprawnione. Przede wszystkim należy jednak wskazać, że okoliczność powyższa nie mogła nawet hipotetycznie mieć wpływu na rozstrzygnięcie Sadu I instancji, a to z tego powodu, że projektowaną inwestycję należało potraktować jako dywersyfikację. W tym zakresie (konieczności potraktowania inwestycji jako dywersyfikacji) Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zarówno Sądu I instancji oraz organu w tej sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut określony w punkcie 6 skargi kasacyjnej.

Zgodnie z ustępem 4 Podrozdziału 5.2. (Etap oceny merytorycznej) w przypadku stwierdzenia przez KOP błędu formalnego we wniosku o dofinasowanie, wniosek zostaje skierowany do ponownej oceny formalnej. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł jednak, że zgodne ze słownikiem pojęć brak formalny to brak, o których usunięcie po ich wykryciu Wnioskodawca może zostać jednokrotnie wezwany np. w przypadku braku podpisów lub pieczątek, braku wymaganego załącznika (z zastrzeżeniem pkt 20 podrozdziału 5.1), nieczytelności kopii dokumentu, braku potwierdzenia za zgodność z oryginałem. Ponadto - co należy podkreślić - w przypadku weryfikacji braku formalnego ocenie nie podlega poprawność wypełnienia danego dokumentu/załącznika, lecz fakt jego złożenia.

Skoro zatem w przypadku weryfikacji braku formalnego ocenie nie podlega poprawność wypełnienia danego dokumentu/załącznika, lecz fakt jego złożenia nie zaistniały podstawy do wezwania skarżącej do usunięcia braku formalnego. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualna zmiana kwalifikacji projektu stanowiłaby merytoryczną ingerencję stanowiącą istotną modyfikację wniosku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na wysokość kosztów postępowania składa się kwota 240 złotych za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną.