Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2545/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 27 lutego 2018r., sygn. akt I SA/Ol 806/17 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę ["A."] S.A. w W. Ł. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego (dalej też: "Zarząd", "organ", "IZ") z [...] września 2017r.,nr [...] w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu [...] grudnia 2011r. Zarząd Województwa zawarł ze Spółką umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn.: "Usprawnienie procesów zakupów i rozwój sieci sprzedaży dzięki uruchomieniu zintegrowanego systemu zarządzania i e-biura w przedsiębiorstwie K." (dalej: "umowa o dofinansowanie"), aneksowaną następnie w dniach: [...] stycznia, [...] lipca, [...] listopada 2012r. i [...] kwietnia 2013r. Przedmiotem projektu było usprawnienie procesów zarządzania sprzedażą dzięki wdrożeniu nowych narzędzi informatycznych.

W wyniku przeprowadzonej w dniach [...] - [...] lutego oraz [...] i [...] czerwca 2015r. kontroli na miejscu w zakresie realizacji projektu, stwierdzono liczne nieprawidłowości, m.in. za niekwalifikowalne uznano wydatki na zakup oprogramowania uprzednio zrefundowanego ze środków publicznych, a także zakup urządzenia wielofunkcyjnego (skaner, kopiarka, drukarka) i komputerów pomimo braku funkcjonalności/parametrów zawartych w dokumentacji aplikacyjnej. Stwierdzono ponadto brak wykorzystywania zakupionych serwerów w celu realizacji projektu, przedstawienie do refundacji wydatków na szkolenia pracowników nieprzewidziane we wniosku o dofinansowanie oraz koszty poniesione na opracowanie studium wykonalności.

Ponadto ustalono, że beneficjent nie osiągnął celu projektu wobec braku realizacji wskaźników rezultatu projektu, naruszył obowiązek niezwłocznego powiadamiania o zmianie adresu, nie przedstawił dokumentacji związanej z zakupionym oprogramowaniem oraz nie zapewnił IZ prawa do pełnego wglądu we wszystkie dokumenty związane z realizacją projektu.

Powyższe wyniki kontroli zostały przedstawione w informacji pokontrolnej, do której beneficjent wniósł zastrzeżenia, odmawiając jednocześnie podpisania tej informacji. Pismem z [...] maja 2016r. Zarząd Województwa (dalej również: "IZ") rozwiązał umowę o dofinansowanie, stosownie do jej § 19 ust. 1 pkt 6 i pkt 7, a następnie pismem z [...] lipca 2016r. wezwał beneficjenta do zwrotu dofinansowania. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zwrotu, IZ zawiadomiła beneficjenta w dniu [...] września 2016r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego.

Decyzją z [...] grudnia 2016r. Zarząd Województwa Warmińsko- Mazurskiego, działając m.in. na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 6 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1870 ze zm.) oraz art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2, art. 26 ust. 1 pkt 1 i pkt 15 ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 383 ze zm.), zobowiązał ["A."] S.A. z siedzibą w Ł. W. do zwrotu środków na dofinansowanie projektu w kwocie 634.250 zł, wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.

W ocenie IZ, beneficjent naruszył § 2 ust. 2, § 4 ust. 3 i ust. 4, § 14 ust. 3 pkt 1 oraz § 23 ust. 8 umowy o dofinansowanie oraz pkt. 5.1, 5.2., 5.4. i 5.5 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu [...] (dalej: "Wytyczne"), co doprowadziło do rozwiązania umowy i w konsekwencji powstania obowiązku zwrotu całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p.

Utrzymując tę decyzję w mocy w związku z wniesionym przez Spółkę wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, IZ w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2017r. nie podzieliła zarzutu naruszenia art. 77, art. 78 i art. 84 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1257), dalej: "k.p.a.". Oceniła, że prawidłowo odniesiono się do wnioskowanych przez stronę dowodów w postaci audytu, zeznań świadków, wyjaśnień strony oraz opinii biegłego. Organ wyjaśnił, że wielokrotnie wzywał stronę do przedłożenia audytu, wskazując termin na dopełnienie tej czynności. Beneficjent kilkukrotnie wnosił o wydłużenie wyznaczonego terminu, a audyt przedłożył dopiero w uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wraz z pismem z [...] lutego 2017r.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 27 lutego 2018r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przywołał w rozpoznawanej sprawie, w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (opubl. w Dz.U.UE L z 31 lipca 2006r.; dalej: "rozporządzenie 1083"). Wskazał, że z treści uregulowań tego rozporządzenia wynika, że za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę odpowiedzialne są państwa członkowskie. Do tych państw należy zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności (art. 70 ust. 1 ww. rozporządzenia). Skuteczność realizacji przez państwa procedur odzyskiwania środków finansowych, które zostały wypłacone beneficjentom ma znaczenie dla konsekwencji, które obciążają to państwo.

Zgodnie z art. 70 ust. 2 cyt. rozporządzenia, w przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom przez państwo członkowskie, państwo to odpowiada za zwrot tych kwot do budżetu Unii, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty te powstały z jego winy lub niedbalstwa z jego strony. Natomiast w sytuacji, gdy państwo członkowskie uchyla się od odzyskania środków finansowych wydatkowanych nieprawidłowo, Komisja może wnieść do Trybunału Sprawiedliwości UE skargę na naruszenie przez to państwo zobowiązań traktatowych (art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) lub zawiesić termin płatności okresowych (art. 92 ust. 1 lit. c rozporządzenia sektorowego). Szczegółowe zadania Instytucji Zarządzającej określa art. 60 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że instytucja ta m.in. "odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji; b) weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz, że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi".

WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., który stanowi, kiedy środki europejskie podlegają zwrotowi. W tej sprawie zachowane zostały proceduralne wymogi wynikające z art. 207 ust. 8 i 10 u.f.p. Po skutecznym rozwiązaniu umowy, Instytucja Zarządzająca wezwała stronę skarżącą do zwrotu wypłaconych kwot. Beneficjent nie dokonał zwrotu i nie kwestionował rozwiązania umowy. W tej sytuacji konieczne stało się wszczęcie przez Instytucję Zarządzającą postępowania administracyjnego celem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 207 ust. 9 u.f.p.). Pismem z 24 maja 2016r. Zarząd Województwa rozwiązał umowę o dofinansowanie, stosownie do jej § 19 ust. 1 pkt 6 i pkt 7, a następnie pismem z [...] lipca 2016r. wezwał beneficjenta do zwrotu dofinansowania. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zwrotu, IZ zawiadomiła beneficjenta w dniu [...] września 2016r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego.

W wyniku tego postępowania decyzją z [...] grudnia 2016r. zobowiązano stronę do zwrotu środków w kwocie 634.250 zł wraz z odsetkami za zwłokę. Konsekwencją rozwiązania umowy było zobowiązanie strony skarżącej do zwrotu w całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, co wynika wprost z § 19 ust. 3 umowy o dofinansowanie.

Sąd I instancji zauważył, że w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, Instytucja Zarządzająca odwołuje się do postanowień umowy o dofinansowanie jako kryterium oceny działań strony skarżącej i ustalenia przesłanek zwrotu dofinansowania. Takie stanowisko Instytucji Zarządzającej jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zgodne z prawem i znajduje oparcie w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., który nawiązuje do treści art. 184 u.f.p.. Przesłanką zwrotu środków jest bowiem ich wykorzystanie z naruszeniem procedur, które określone zostały w art. 184 ust. 1 u.f.p. Przepis ten stanowi, że "wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi obowiązującymi przy ich wykorzystaniu". Pod pojęciem "inne procedury" rozumieć należy zdaniem WSA postanowienia umowy o dofinansowanie.

Naruszenie tych postanowień może zatem rodzić obowiązek zwrotu przyznanych środków. Wynika to ze specyfiki ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowane są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów.

W ocenie Sądu I instancji nieuzasadnione były pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Instytucję Zarządzającą przepisów prawa procesowego. Organ uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów, a tym samym rozporządzenia nr 1083/2006, gdyż doszło do powstania nieprawidłowości i szkody w budżecie UE, co musiało skutkować wydaniem decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu otrzymanego dofinansowania. Decyzja ta była konsekwencją prawnie skutecznego rozwiązania umowy bez wypowiedzenia, którego strona skarżąca nie kwestionowała. Pojęcie nieprawidłowości obejmuje naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Naruszenie prawa wspólnotowego, obejmuje zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego.

Oznacza to, iż do wystąpienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii. Tak więc stwierdzenie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego i uznanie tego naruszenia za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, skutkuje powstaniem obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo.

Oddalając wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego Sąd I instancji wskazał, że kierował się tym, że kontrola przez Sąd administracyjny zaskarżonego aktu z punktu widzenia zgodności z prawem opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może jedynie przeprowadzić dowód z dokumentu i tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

WSA nie uwzględnił również podniesionego w toku rozprawy zarzutu dotyczącego doręczenia zaskarżonej decyzji już po upływie terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dofinansowania. Wyjaśnił, że ustawa o finansach publicznych nie zawiera regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Zgodnie z jej art. 67, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. WSA podkreślił też, że na dzień rozpoznania sprawy, Regionalny Program Operacyjny dla tego województwa na lata 2007-2013, nie uległ zamknięciu.

["A."] S.A. w W. Ł. (na dzień [...] marca 2022r. w upadłości) w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. I. Naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest:
2. a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i niezbadanie w sposób zupełny pod względem formalnym i materialnym legalności zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do sytuacji, że Sąd przy rozpoznawaniu sprawy nie rozpoznał i nie uwzględnił faktu, że zobowiązanie określone zaskarżona decyzją wygasło wskutek przedawnienia, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi;
3. b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) NR 298E/95 z 18 grudnia 1995r. poprzez nieustalenie czy projekt został ostatecznie zakończony w dniu wydania zaskarżonej decyzji i tym samym Sąd I instancji nie miał możliwości i nie rozważył całościowo zarzutu przedawnienia;
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną ocenę Sądu I Instancji, że organ w toku postępowania nie naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), która to ocena dokonana została w wyniku nieprawidłowej kontroli decyzji i nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, w szczególności przez zakończenie postępowania wyjaśniającego przez organ i wydanie decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów w tym zeznań świadków, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia w sprawie jedynie o stanowisko organu zawarte w wystąpieniu pokontrolnym, nie uwzględniając przy tym dowodu złożonego przez stronę w postaci opinii biegłego przeprowadzenie dowodu z opinii P. K. z P.T.E. Oddział w Bydgoszczy dowodzące brak postaw do bezpodstawnego rozwiązania ze Stroną umowę o dofinansowanie;
5. d) art. 207 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na fakt, że nie zaistniały przesłanki wskazanych w tym przepisie uprawniające do wydania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych, a co za tym idzie, braku podstaw do prowadzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego przez organ;
6. e) art. 106 §3 ustawy o p.p.s.a. poprzez odmowę przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dowodu z opinii biegłego sądowego z dziedziny informatyki inż. S. S., ul. Ż. [...] m. [...] [...] -[...] W. pt." Usprawnienie procesów zakupów i rozwój sprzedaży dzięki uruchomieniu zintegrowanego systemu zarządzania i e-biura w przedsiębiorstwie K." na okoliczność: zrealizowania głównego celu projektu, osiągnięcia zakładane wskaźniki realizacji Projektu, przedstawienia do refundacji wydatek na zakup oprogramowania uprzednio zrefundowanego ze środków publicznych, prawidłowości poniesienia wydatków w zakresie zakupionych przez beneficjenta urządzeń oraz oprogramowania;
7. f) art. 207 ustawy o finansach publicznych poprzez jego zastosowanie i pominięcie w ustaleniach przez Sąd I instancji,że organ nie był w ogóle uprawniony do działania na podstawie tego przepisu tj. wezwania skarżącej do zwrotu środków w terminie 14 dni, wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie i wydania decyzji administracyjnej, bowiem rozwiązując ze skarżącą umowę o dofinansowanie projektu na podstawie § 19 ust. 1 tej umowy, a nie na podstawie § 19 ust. 2 umowy, organ uniemożliwił sobie dochodzenie zwrotu tych środków na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych;
8. g) art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez pominiecie w ustaleniach przez Sąd I instancji i przyjęcie za prawidłowe przez organ, że oświadczenie woli złożone przez Instytucję Zarządzającą na płaszczyźnie prawa cywilnego (oświadczenie o rozwiązaniu umowy z 24 maja 2016r.) nie determinuje dalszych działań Instytucji Zarządzającej na płaszczyźnie administracyjnej tj. nie uniemożliwia zdaniem organu wszczynania na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych postępowania administracyjnego o zwrot środków dofinansowania, podczas gdy przyjąć należy, że oświadczenie o rozwiązaniu umowy (wybór przez Instytucję Zarządzającą "zwykłego", a nie "kwalifikowanego" trybu rozwiązania umowy) powinno mieć wpływ na dalsze działania Instytucji zarządzającej na płaszczyźnie publiczno-prawnej w zakresie wszczynania postępowania administracyjnego na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych, czym Instytucja zarządzająca dopuściła się działania w sposób nielicujący z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej podczas gdy sąd I instancji nie pominął tę okoliczność.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021r., poz. 2095).

Skarga kasacyjna wywiedziona przez pełnomocnika skarżącego nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie odpowiada prawu.

Przed odniesieniem się do zarzutów ujętych w skardze kasacyjnej konieczne jest przypomnienie zasad odnoszących się do konstrukcji tego środka zaskarżenia. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania (która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi).

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.)

Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005r., sygn. akt FSK 2302/04).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wynika to z tego, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Przypomnienie zasad dotyczących zgłaszania skargi kasacyjnej było konieczne zważywszy na konstrukcję rozpoznawanego środka zaskarżenia.

Autor skargi kasacyjnej bowiem wskazał jedynie na naruszenie przepisów postępowania, jednakże z petitum skargi kasacyjnej wywieść można, iż zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt I. d) i f), poprzez niewłaściwe zastosowanie.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazywać, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, bowiem Sąd I instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez Sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego.

Stanowią one tzw. normy odniesienia. Normami tymi nie są przepisy prawa materialnego (lub k.p.a.). Całość tych przepisów tworzy z kolei tzw. normy dopełnienia (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012r., sygn. I FSK 199/11). Naruszenie norm odniesienia przez Sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. W rozpoznawanej sprawie brak jest w konstrukcji zarzutu naruszenia prawa materialnego wyraźnego powiązania norm dopełnienia z normami odniesienia.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie NSA).

Gdy w rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty oparte na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., w takiej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna, pomimo różnorodnego sformułowania zarzutów w zakresie obu przesłanek z art.174 p.p.s.a., w rzeczywistości kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że doszło przez skarżącą do naruszenia § 2 ust. 2, § 4 ust. 3 i ust. 4, § 14 ust. 3 pkt 1 oraz § 23 ust. 8 umowy o dofinansowanie oraz pkt. 5.1, 5.2., 5.4. i 5.5 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu [...], co doprowadziło do rozwiązania umowy i w konsekwencji powstania obowiązku zwrotu całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p.

Dokonując oceny tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności za bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 207 ust 1 i art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez najogólniej biorąc nierozpoznanie sprawy w jej granicach i niezbadanie w sposób zupełny pod względem formalnym i materialnym legalności zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do sytuacji, że Sąd przy rozpoznawaniu sprawy nie rozpoznał i nie uwzględnił faktu, że zobowiązanie określone zaskarżona decyzją wygasło wskutek przedawnienia, jak również nieustalenie czy projekt został ostatecznie zakończony w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz zakończenie sprawy bez przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów.

Oceniając powyższe zarzuty wskazać należy, że Sąd I Instancji zasadnie uznał, iż organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. W myśl art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Skonstatować należy, że prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 66).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. albowiem to organ zobowiązany jest podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązany jest także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, "działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy." (v. wyrok NSA z 7 lipca 2015 r. II GSK 1449/14).

Natomiast rolą Sądu jest ocena czy organ wywiązał się z tego obowiązku. Wskazać należy, że skarżący poza podniesieniem zarzutu, że WSA powielił błędy organu nie wyjaśnił na czym polega wadliwość poczynionych ustaleń faktycznych i jego ocena. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co trafnie stwierdził Sad I instancji.

W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nieskuteczne jest także powołanie w podstawach skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy Sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy por. - wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r., II GSK 1560/12 LEX nr 1452692.

WSA prawidłowo ustalił, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a organ nie dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Słusznie wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, iż organ poczynił w sprawie samodzielne ustalenia, włączając w poczet materiału dowodowego protokół kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej, jak też materiały Centralnego Biura Antykorupcyjnego, dokonując ich analizy.

Za trafny należy uznać pogląd WSA że skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie. Celem zawartej ze Spółką [...] grudnia 2011r. umowy było usprawnienie procesów zarządzania sprzedażą dzięki wdrożeniu nowych narzędzi informatycznych. W wyniku przeprowadzonej w dniach [...] - [...] lutego oraz [...] i [...] czerwca 2015r. kontroli stwierdzono liczne nieprawidłowości, m.in. za niekwalifikowalne uznano wydatki na zakup oprogramowania uprzednio zrefundowanego ze środków publicznych, a także zakup urządzenia wielofunkcyjnego (skaner, kopiarka, drukarka) i komputerów pomimo braku funkcjonalności/parametrów zawartych w dokumentacji aplikacyjnej. Stwierdzono ponadto brak wykorzystywania zakupionych serwerów w celu realizacji projektu, przedstawienie do refundacji wydatków na szkolenia pracowników nieprzewidziane we wniosku o dofinansowanie oraz koszty poniesione na opracowanie studium wykonalności.

Ponadto ustalono, że beneficjent nie osiągnął celu projektu wobec braku realizacji wskaźników rezultatu projektu, naruszył obowiązek niezwłocznego powiadamiania o zmianie adresu, nie przedstawił dokumentacji związanej z zakupionym oprogramowaniem oraz nie zapewnił IZ prawa do pełnego wglądu we wszystkie dokumenty związane z realizacją projektu. Podnieść też należy, że pismem z [...] maja 2016r. Zarząd Województwa rozwiązał umowę o dofinansowanie, stosownie do jej § 19 ust. 1 pkt 6 i pkt 7, a następnie pismem z [...] lipca 2016 r. wezwał beneficjenta do zwrotu dofinansowania.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że w rozpoznawanej sprawie nie było konieczności uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego, z uwagi na prawidłowe ustalenia stanu faktycznego i wystarczające zebranie materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 13 grudnia 2017r., sygn. akt II GSK 1124/16, w którym Sąd ten stwierdza, że: "to, czy dany dowód zostanie przeprowadzony, zależy od przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ ma wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do przeprowadzenia w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzenia, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony". Słusznie wywiedziono w zaskarżonym orzeczeniu, iż organ wielokrotnie wzywał stronę do przedłożenia audytu, wskazując termin na dopełnienie tej czynności.

Beneficjent kilkukrotnie wnosił o wydłużenie wyznaczonego terminu, a audyt przedłożył dopiero w uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wraz z pismem z [...] lutego 2017r. Zebrany w sprawie przez organ materiał dowodowy, pozwalał dokonać jednoznacznego rozstrzygnięcia, co do podstaw obowiązku zwrotu przez skarżącą wypłaconych środków dofinansowania. W sprawie nie pozostawały jednocześnie żadne wątpliwości wymagające dodatkowego wyjaśniania i dowodzenia.

Podkreślić należy, że okoliczności sprawy zostały już stwierdzone innymi dowodami w postaci: opinii biegłego, ostatecznej Informacji Pokontrolnej, umowy z ["B."] z [...] marca 2010r., umowy ze Spółką ["C."] S.A z [...] kwietnia 2012r., umowy z Biurem Rachunkowym M. B.-W. z [...] sierpnia 2013r., umowy z [...] grudnia 2013r. dotyczącej oprogramowania bezpiecznego podpisu elektronicznego, pismami beneficjenta, fakturami zakupu sprzętu, protokołu oględzin z [...] czerwca 2015r. W toku postępowania kontrolnego powołano biegłego P. K. z zakresu informatyki w celu wydania opinii w zakresie technicznych i ekonomicznych uwarunkowań wykonania projektu. Biegły potwierdził, że kod źródłowy platformy cyfrowej utworzonej w ramach projektu został stworzony jedynie raz, a następnie po poddaniu niewielkim modyfikacjom, został wykorzystany wielokrotnie do tworzenia kolejnych platform/portali/programów lojalnościowych w trzech projektach realizowanych przez stronę i ["C."] Sp. z o.o., będące podmiotami powiązanymi poprzez osobę Z. T., członka zarządu obu Spółek.

Strona zaś dopiero w dniu [...] lutego 2017r. przedstawiła dokument sporządzony przez P.T.E. - Oddział w Bydgoszczy. Załącznikiem do dokumentu była płyta CD zawierająca audyt z analizy kodu źródłowego. Weryfikacja tych danych wymagała porównania zawartości nośnika CD z kodami źródłowymi platform Spółki ["C."]. Jednakże Spółka ["C."] odmówiła udzielenia informacji o swoim adresie, a wszelkie podjęte przez organ próby ustalenia aktualnego adresu faktycznego prowadzenia działalności tej Spółki nie przyniosły skutku. Z uwagi na powyższe niemożliwe było powołanie biegłego celem ponownej weryfikacji kodu źródłowego.

W konsekwencji organ odwoławczy oparł swoje ustalenia na ekspertyzie P. K.. Wskazać też należy, że opinia prywatna P.T.E. - Oddział w Bydgoszczy, została sporządzona na podstawie dokumentów przekazanych przez beneficjenta tj.: audytu infrastruktury IT sporządzonego przez M. D. w okresie od [...] listopada 2016r. do [...] stycznia 2017r. oraz analizy kodu źródłowego w postaci płyty CD sporządzonej przez A. C. P.T.E. - Oddział w Bydgoszczy zastrzegło iż nie odpowiada za treść merytoryczną i aspekty techniczne dostarczonych danych. W dokumencie wymieniono 2 modele serwerów zakupionych w ramach projektu marki Dell PowerEdge R610, podczas gdy beneficjent w toku kontroli okazał serwer HP Blade wyposażony w 7 serwerów kasetowych HP Blade 460c G6. Stwierdzono, że zakupione na potrzeby projektu serwery nie były użytkowane. Ustalono przy tym, że serwer ulokowany w Olsztynie obsługiwał nie tylko oprogramowanie pozyskane w ramach przedmiotowego projektu, ale również oprogramowania nabyte przez Spółkę ["C."]., a przy sporządzaniu opinii prywatnej brał udział M. M., który jest powiązany kapitałowo ze stroną i rodzinnie ze Z. T. Z uwagi na powyższe, organ odmówił wiarygodności przedstawionej opinii prywatnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, zasadnie WSA uznał, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne. Nie sposób też uznać, aby skarżąca została ograniczona w zakresie swoich procesowych uprawnień.

Tym samym trafne jest stanowisko, iż w sprawie doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L. 2006.210.25 z 2006.07.31). Nieprawidłowość bowiem, to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Skoro w sprawie słusznie wykazano, iż skarżąca przedłożyła do refundacji nierzetelne dokumenty, odpadła podstawa wypłaty środków w ramach umowy o dofinansowanie łączącej skarżącą z organem, a wszystkie zrefundowane środki podlegały zwrotowi wraz z należnymi odsetkami.

Sąd I instancji wskazał w zaskarżonym wyroku, iż umowa o dofinansowanie łącząca skarżącą z organem została skutecznie rozwiązana, a skarżąca nie kwestionowała podstaw jej rozwiązania w drodze stosownego powództwa.

W tym zakresie należy podkreślić, że podstawą do wydania decyzji był art. 207 ust. 1 u.f.p. Rozwiązanie umowy było jednym z elementów stanu faktycznego, rodzącym jedynie skutki cywilnoprawne w zakresie wzajemnych rozliczeń stron umowy i nie przesądzało o konieczności orzeczenia zwrotu środków. Przepisy cyt. ustawy nie uzależniają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, jak też wydania decyzji w tym przedmiocie od rozwiązania umowy o dofinansowanie. W rezultacie kwestia dopuszczalności oraz zasadności wypowiedzenia umowy o dofinansowanie nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy i nie podlega badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczącym kontroli legalności decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy. Ocena taka wykracza poza ramy sądowej kontroli administracji publicznej. Rozstrzygnięcie sporu, co do umowy cywilnoprawnej należy do sądu powszechnego. W sprawie ocenie podlegało natomiast to, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p.

Wskazać należy, że do zastosowania dyspozycji art. 207 ust. 1 u.f.p. wobec podmiotu otrzymującego dofinansowanie nie wymaga się analizy stopnia zawinienia. Odpowiedzialność prawna w finansach publicznych ma charakter obiektywny i nie może być wyłączona nawet w przypadku braku zawinienia. Obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy prawa z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2014r., sygn. akt II GSK1862/12).

Odnosząc się do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 czerwca 2017r., sygn. akt C-436/15 zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ [...] moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenie programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie.

Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).

Trafnie zatem wskazał to WSA, iż dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko- Mazurskiego na lata 2007 2013, okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Sprawę zakończenia programu reguluje zaś m. in. decyzja Komisji zmieniająca decyzję C(2013)1573 w sprawie zatwierdzenia wytycznych dotyczących zamknięcia programów operacyjnych przyjętych do celów pomocy z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności (2007-2013). Zgodnie z jej zaleceniami, wszystkie dokumenty zamknięcia należy złożyć do 31 marca 2017r., jak określono w art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Zgodnie też z treścią art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r., zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego.

Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy. Jak zaś wynika z treści pisma Komisji Europejskiej z 14 sierpnia 2017r. w przedmiocie zamknięcia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego (CCI 2007PL161PO020) - opinia w sprawie końcowego sprawozdania z realizacji oraz opinia dotycząca deklaracji zamknięcia, końcowe sprawozdanie z realizacji oraz deklaracja zamknięcia nie mogą na razie zostać przyjęte, zaś służby Komisji nie uznają sprawozdania końcowego z realizacji programu operacyjnego za zadowalające. Nie doszło również do wypłaty salda końcowego, co oznacza, że w dacie wydania po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji przez Instytucję Zarządzającą ([...] września 2017r.), nie upłynął termin wyznaczony dla ostatecznego zakończenia programu. Zarzut przedawnienia okazał się zatem bezzasadny. Tym samym zasadnie wskazał to Sąd I instancji na dzień rozpoznania sprawy Regionalny Program Operacyjny dla tego województwa na lata 2007-2013, nie uległ zamknięciu.

.Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265).

W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który reprezentował organ na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 50% stawki minimalnej – 10.800 zł., co dało kwotę 5.400 zł.