Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 2555/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1205/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

S. wnioskami z 7 marca i 28 kwietnia 2017 r. wystąpił o umorzenie całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy w okresie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w firmie pod nazwą "P.".

W wyniku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że zgodnie z dokumentami zewidencjonowanymi w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS, skarżący zgłosił obowiązek opłacania składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2003 r. i ponownie od 15 grudnia 2013 r. Skarżący aktualnie zgłoszony jest do ubezpieczenia z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Od 2 kwietnia 2017 r. pobiera zasiłek chorobowy. Nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych. W stosunku do należności nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Skarżący jest także właścicielem nieruchomości. W dniu 30 listopada 2004 r. do księgi wieczystej nieruchomości wpisano hipotekę przymusową celem zabezpieczenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja 2000 r. do grudnia 2003 r. i na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2000 r. do grudnia 2003 r. w łącznej kwocie 113.132,41 zł. W dniu [...] grudnia 2015 r. została zawarta ze skarżącym umowa ratalna nr [...], która została aneksowana w dniu [...] listopada 2016 r. W związku ze złożonym przez skarżącego w dniu 5 września 2016 r. wnioskiem o umorzenie zadłużenia na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. Zgodnie z harmonogramem spłat zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 209.611,51 zł rozłożono odpowiednio na ubezpieczenia społeczne na 76 rat (ostatnia rata płatna 20 grudnia 2022 r.), na ubezpieczenie zdrowotne na 31 rat (ostatnia rata płatna 20 marca 2019 r.), na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na 31 rat (ostatnia rata płatna 20 lipca 2021 r.).

Łączna miesięczna kwota rat wynosi obecnie 1.200,00 zł powiększone o opłatę prolongacyjną. Skarżący spłaca zadłużenie zgodnie z harmonogramem spłat. W dniu [...] października 2016 r. została wydana decyzja określająca warunki umorzenia należności z tytułu składek na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. W decyzji określono, że umorzeniu podlegać będą należności: na ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2000 r. do grudnia 2003 r. w łącznej kwocie 50.235,49 zł, w tym z tytułu: składek w kwocie 16.868,07 zł, odsetek za zwłokę w kwocie 28.360,42 zł, opłaty prolongacyjnej w kwocie 4.864,00 zł i opłaty dodatkowej w kwocie 143,00 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2000 r. do grudnia 2003 r. w łącznej kwocie 12.496,31 zł, w tym z tytułu składek w kwocie 4.356,31 zł, odsetek za zwłokę w kwocie 7.253,00 zł, opłaty prolongacyjnej w kwocie 837,00zł i opłaty dodatkowej w kwocie 50,00 zł; Fundusz Pracy za okres od czerwca 2000 r. do grudnia 2003 r. w łącznej kwocie 3.871,77 zł, w tym z tytułu składek w kwocie 1.278,05 zł, odsetek za zwłokę w kwocie 2.226,12 zł, opłaty prolongacyjnej w kwocie 277,00 zł, kosztów upomnienia w kwocie 75,60 zł i opłaty dodatkowej w kwocie 15,00 zł pod warunkiem uregulowania należności niepodlegających abolicji w terminie 12 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji lub w ramach zawartej umowy ratalnej. Skarżący nie figuruje w ewidencji świadczeń rodzinnych, wychowawczych i funduszu alimentacyjnego. Nie korzysta z pomocy w myśl ustawy o pomocy społecznej.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. w dniu [...] czerwca 2017 r. wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, ze zm., dalej u.s.u.s.), na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. w dniu [...] czerwca 2017 r. wydał decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność i za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. oraz na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Od decyzji z [...] czerwca 2017 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał ją w mocy. Organ podniósł, że w wyniku dodatkowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym aktualna sytuacja finansowa skarżącego jest trudna. Organ postanowił jednak odmówić umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Organ administracji wyjaśnił, że udzielił skarżącemu ulgi w spłacie należności z tytułu składek niepodlegających abolicji w formie układu ratalnego, co oznacza, że uwzględnił ważny interes skarżącego.

Z uwagi na obecną sytuację finansową skarżącego istnieje możliwość zmiany warunków umowy ratalnej nr [...] – na wniosek skarżącego. Obowiązek alimentacyjny nie może stanowić podstawy umorzenia należności z tytułu składek. Skoro prowadzona działalność nie przynosi dochodów wystarczających na pokrycie wszystkich zobowiązań, skarżący mógłby pomyśleć na przykład o jej rozszerzeniu bądź nawet zmianie profilu prowadzonej działalności. Skarżący nie wykazał, że jest całkowicie i trwale niezdolny do pracy. Posiadanie i regulowanie przez skarżącego zobowiązań z tytułu kredytu nie może stanowić podstawy umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ każdy wierzyciel ma prawo, a co więcej obowiązek dochodzenia swoich należności. Taki też obowiązek został nałożony na Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia należności z tytułu zaległych składek.

W przypadku skarżącego nie mają zastosowania przesłanki wynikające z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Skarżący nie wykazał, że poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, iż opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności. Do wniosku nie zostały załączone dokumenty, z których wynikałoby, że skarżący jest osobą całkowicie i trwale niezdolną do pracy. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, przy prowadzeniu której zatrudnia pracowników.

Skarżący nie wykazał, że choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Brak jest zatem podstaw do umorzenia zadłużenia w oparciu o przesłanki zdefiniowane w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Organ administracji podniósł także, że rozpatrzył możliwość umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, która zachodzi w przypadkach określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. umorzył prowadzone wobec skarżącego postępowanie między innymi z uwagi na to, że skarżący nie prowadził działalności gospodarczej, nie pobierał świadczeń z ubezpieczenia społecznego, nie ujawniono pieniędzy (brak było zgłoszonych rachunków bankowych). Jednakże w ocenie organu administracji nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zdefiniowana w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., wobec czego brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia w oparciu o art. 28 ust. 2 u.s.u.s.

Skarżący prowadzi działalność gospodarczą i osiąga dochody z tytułu zasiłku chorobowego. Posiada środki na rachunku bankowym. Należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych aktualnie nie są objęte postępowaniem egzekucyjnym (z uwagi na zawarty układ ratalny na należności niepodlegające abolicji i wydanie decyzji określającej należności podlegające umorzeniu na podstawie ustawy abolicyjnej), wobec czego w obecnej sytuacji finansowo-materialnej właściwe organy nie stwierdziły całkowitej nieściągalności ze względu na brak majątku, z którego można egzekwować należności.

Skarżący posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego (w 1/2 części) położonego w S., dla którego urządzona została księga wieczysta nr [...]. W dniu 30 listopada 2004 r. wpisano do niej hipotekę przymusową celem zabezpieczenia nieopłaconych należności z tytułu składek w łącznej kwocie 113 132,41 zł. Należności z tytułu nieopłaconych składek nie są przedawnione. Są nadal wymagalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że z decyzji z [...] czerwca 2017 r. wynika, że przedmiotem postępowania są niepłacone składki od kwietnia 2000 r. Od tego czasu miała miejsce kilkukrotna nowelizacja art. 24 u.s.u.s. w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek. Sąd przywołał treść art. 24 u.s.u.s. po poszczególnych nowelizacjach poczynając od 2003 r. i uznał, że wskazane uregulowania organ administracji musi uwzględnić przy ocenie istnienia lub nieistnienia przedawnienia należności z tytułu składek objętych wnioskiem skarżącego, ze szczególnym uwzględnieniem odmiennych regulacji przedawnienia składek obowiązujących do 31 grudnia 2002 r. i od 1 stycznia 2003 r.

Zdaniem Sądu I instancji dokonując wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt. SK 40/12 (opubl. OTK–A 2013 nr 7 poz.

97) oraz sformułowane w nim zastrzeżenia dotyczące art. 70 § 6 O.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., bowiem w orzecznictwie wskazuje się, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. objęty jest takimi samymi zastrzeżeniami, co do jego konstytucyjności, jak uregulowanie zawarte w art. 70 § 8 O.p. w brzmieniu analogicznym do art. 70 § 6 O.p. obowiązującego od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia składek zabezpieczonych hipoteką, z tym, iż termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych. Ta konkluzja jest uprawniona z uwagi na zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z przepisami, których dotyczą wskazane przez Trybunał Konstytucyjny zastrzeżenia konstytucyjności art. 70 § 6 O.p., a pośrednio art. 70 § 8 O.p.

WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie do kwestii przedawnienia należności organ administracji odniósł się w sposób dość ogólnikowy. Z uzasadnień decyzji można wywieść, że zdaniem organu administracji, okolicznością wykluczającą przedawnienie należności w rozpatrywanej sprawie jest ustanowienie hipoteki przymusowej wpisanej w dniu 30 listopada 2004 r. do księgi wieczystej nieruchomości, której właścicielem jest skarżący. Organ administracji wskazał także, iż w latach 2000-2004 należności z tytułu nieopłaconych składek objęte były postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. zakończonym "protokołami o nieściągalności z [...] sierpnia 2004 r. i [...] listopada 2012 r.". W aktach sprawy brak jest jednak dokumentów źródłowych, które by potwierdzały okoliczność skutecznego ustanowienia hipoteki przymusowej. Z "Informacji o zabezpieczeniach na majątku dłużnika" sporządzonej w dniu 8 maja 2017 r. przez P. nie wynika, jakie konkretnie należności i za jaki okres zostały zabezpieczony hipoteką przymusową ustanowioną na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Określenie w tym dokumencie, że kwota zabezpieczenia obejmuje "[...]", biorąc pod uwagę wymienione w decyzji z [...] czerwca 2017 r., należności jest zbyt ogólnikowe i niewystarczające. Te same uwagi Sąd I instancji odniósł do informacji przekazanych przez M. w dniu [...] sierpnia 2017 r. W aktach sprawy, poza postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z [...] listopada 2012 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, brak jest także dokumentów źródłowych potwierdzających fakt prowadzenia przez organ administracji postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego. Z postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z [...] listopada 2012 r. nie wynika, jakich zaległości dotyczyły wymienione w nim tytuły wykonawcze. Obowiązkiem organu administracji było w tej sytuacji zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej wysokości należności z omawianego tytułów, których umorzenia skarżący się domaga, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych, w zakresie wystawionych tytułów wykonawczych, celem skontrolowania (również przez sąd) prawidłowości ustalenia, w jakiej kwocie przypadają nadal do uregulowania, a także pozwalającej na zbadanie, czy uległy przedawnieniu.

Winno to być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych organu administracji oraz rozważań natury prawnej na tym tle – z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w świetle regulacji art. 24 u.s.u.s., w tym okresu przedawnienia oraz zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia.

Brak takich ustaleń, popartych odpowiednimi dokumentami w aktach sprawy oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a. Sąd uznał za niewystarczające, a tym samym naruszające art. 107 § 3 k.p.a. zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bardzo ogólne informacje o prowadzonych w stosunku do skarżącego postępowaniach egzekucyjnych oraz rozważania odnoszące się do kwestii przedawnienia należności. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem WSA wątpliwości wzbudza także prawidłowość ustalenia wysokości należności, których dotyczy niniejsze postępowania również z uwagi na sposób sformułowania rozstrzygnięcia decyzji z [...] czerwca 2017 r., który zdaje się wskazywać, że należności za grudzień 2000 r. były w odniesieniu do każdej z kategorii należności tam wymienionych podwójnie liczone.

Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwalała nadto uznać, aby organ administracji w prawidłowy sposób ustalił, rozważył i ocenił stan faktyczny sprawy pod kątem poszczególnych kategorii należności oraz sytuacji skarżącego w odniesieniu do każdej z nich. Użycie w art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia sformułowań "należności... mogą być umarzane", "może umorzyć" oznacza, że mamy do czynienia z regulacją prawną należącą do sfery uznania administracyjnego. Organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. W wypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy też zaistnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia organ może, lecz nie musi umorzyć zaległości.

W ocenie WSA, na uznaniowy charakter decyzji w tej kategorii spraw zwrócił wprawdzie uwagę organ administracji, lecz nie rozważył w dostatecznym stopniu, czy skarżący spełnia przesłanki określone w art. 28 ust. 3-3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia w odniesieniu do poszczególnych kategorii należności. Organ administracji nie skonfrontował sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, jakie zdaniem organu byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia łącznie w wysokości 225.178,96 zł (według decyzji z [...] czerwca 2017 r.). Chociaż skarżący w trakcie postępowania powoływał się na swój zły stan zdrowia, to organ administracji również nie rozważył wpływu tej okoliczności na możliwość spłaty zadłużenia i nie wykazał żadnej aktywności.

Zdaniem Sądu I instancji, w tym stanie rzeczy uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2017 r. nie mogą pozostać w obrocie prawnym, gdyż zostały wydane bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

W konkluzji WSA wskazał, że organ administracji ponownie rozpatrując sprawę uwzględni powyższe zastrzeżenia sądu oraz zbada, czy i w jakim zakresie istnieje przedmiot postępowania, czy "należności z tytułu składek" uległy przedawnieniu, czy też nie. Następnie w zależności od wyniku tych ustaleń organ administracji podejmie stosowne rozstrzygnięcie, przy czym – w razie uznania, że należności te nie uległy przedawnieniu – organ ponowi czynności procesowe dotyczące ogólnych aspektów związanych z materialnoprawnymi przesłankami umorzenia, w tym w zakresie ustalenia aktualnego stanu majątkowego oraz sytuacji rodzinnej i zdrowotnej skarżącego. Ustalenia organu, poza rozważaniami w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia, w tym dotyczącymi przedawnienia powinny znaleźć stosowne odzwierciedlenie w aktach sprawy, do których należy załączyć dokumenty stanowiące ich podstawę.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj:
2. - art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w związku z art. 188 pkt 1 i 5 Konstytucji RP poprzez błędną prokonstytucyjną wykładnię art. 24 ust. 5 u.s.u.s. polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. akt SK40/12 oraz sformułowane w nim zastrzeżenia dotyczące art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. podczas, gdy zgodnie z treścią art. 188 pkt. 1 i 5 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją oraz w sprawach skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, natomiast przepis - art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie był przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny;
3. - art. 31 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy;
4. - § 3 ust. 1 wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię poprzez uznanie, że ciężar udowodnienia przesłanek do zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa w głównej mierze na organie administracyjnym w sytuacji, gdy ustawodawca w niniejszym przepisie posłużył się sformułowaniem "jeżeli zobowiązany wykaże" co przerzuca ciężar dowodzenia przesłanek do zastosowania instytucji umorzenia zaległości na wnioskodawcę.
5. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
6. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. na skutek naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 5 u.s.u.s. i tym samym przyjęcie nieprawidłowej, wiążącej oceny prawnej, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. - sygn. akt. SK40/12 art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest niezgodny z Konstytucją RP dlatego też uznać należy, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia składek zabezpieczonych hipoteką z tym, iż termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do odmiennego wniosku, że wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na wykładnię art. 24 ust. 5 u.s.u.s. i tym samym, zgodnie z treścią tego przepisu nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia;
7. - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2017 r. zostały wydane bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności podczas, gdy w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające oddalenie skargi a organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy;
8. - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w ocenie Sądu w sprawie zaistniała potrzeba wyjaśnienia istotnych wątpliwości a przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w okolicznościach niniejszej sprawy nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak sposób jej sformułowania pozwolił na łączne rozpoznanie podniesionych zarzutów kasacyjnych. Zarzut procesowy został podniesiony niejako w następstwie zarzutu materialnego.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 24 ust. 5 u.s.u.s. – przez uwzględnienie w ramach wykładni tego przepisu wyroku z 8 października 2013 r. TK w sprawie SK 40/12 – a także błędną wykładnię § 3 ust. 1 rozporządzenia – przez przyjęcie, że ciężar udowodnienia istnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek spoczywa w głównej mierze na organie – w wyniku czego zdaniem organu Sąd naruszył również przepisy postępowania. Organ zarzucił też Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Odnosząc się do pierwszej z podniesionych kwestii należy zauważyć, że wyrok TK w sprawie SK 40/12, do którego odwołał się Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, w którym Trybunał orzekł w pkt 2, że art. 70 § 6 o.p., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Jak słusznie zauważył organ wśród wymienionych w art. 31 u.s.u.s. przepisów o.p. nie ma art. 70 o.p., którego dotyczy wspomniany wyrok TK. Zatem przy dokonywaniu wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie było podstawy do zastosowania (na zasadzie analogii) wspomnianego wyroku TK. Notabene wyrokiem z 20 maja 2020 r. w sprawie P 2/18 TK orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. TK uznał, że wyłączenie to nie narusza zasady równej ochrony własności i innych praw majątkowych.

W stanie sprawy wniosek o umorzenie należności obejmował: należności z tytułu składek, w części dotyczącej należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność i za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika (art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s.), tj. na ubezpieczenia społeczne za okres od 6/2000 do 12/2000, 12/2000; na ubezpieczenia zdrowotnego za okres od 4/2000 do 5/2000, od 6/2000 do 12/2003, 12/2000; na FPiFGŚP za okres od 6/2000 do 12/2003, 12/2000; a także należności z tytułu składek ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem składek (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), tj. na ubezpieczenia społeczne za okres od 6/2000 do 12/2003, 12/2000; na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 4/2000 do 5/2000; od 6/2000 do 12/2000, 12/2000; na FP za okres od 6/2000 do 12/2003. Z treści decyzji organów obu instancji wynika, że 30 listopada 2004 r. Sąd dokonał wpisu hipoteki tytułem zabezpieczenia należności z tytułu składek na FUS za okres od 5/2000 do 12/2000, na FUZ za okres od 4/2000 do 12/2003 oraz na FPiFGŚP za okres od 5/2000 do 12/2003.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r., nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Organ wskazał też, że w przeszłości było również prowadzone postępowanie egzekucyjne z ruchomości i wierzytelności, które zostało umorzone ze względu na jego bezskuteczność. Wskazane powyżej okoliczności świadczą o tym, że nie mogło dojść do przedawnienia przedmiotowych należności, a ustalenia w tym zakresie nie powinny budzić uzasadnionych wątpliwości. Tym samym za niecelowe należy uznać prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego na okoliczność przedawnienia przedmiotowych należności.

Odnosząc się do drugiej z podniesionych kwestii należy wskazać, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja ma charakter uznaniowy. Organ może umarzać należności z tytułu składek na warunkach określonych w u.s.u.s.

Zgodnie z art. art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a więc wówczas, gdy zachodzi jedna z okoliczności wymienionych w ust. 3 tego przepisu, tj.: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

1. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171, 2260 i 2261 oraz z 2017 r. poz. 791);
2. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
3. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
4. 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
5. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Tak więc umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i składek za ubezpieczonych pracowników, w części finansowanej przez płatnika oraz do odsetek za zwłokę (art. 28 ust. 1 – 3 w zw. z art. 30 i art. 32 u.s.u.s.) jest możliwe jedynie wówczas, gdy ziści się jednak z przesłanek "całkowitej nieściągalności". W stanie sprawy taka sytuacja nie miała miejsca.

Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzeniem wykonawczym, wydanym na podstawie ust. 3b powołanego przepisu, instytucja umorzenia ma zastosowanie również do składek finansowanych przez ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wykazanie istnienia przesłanek spoczywa na zobowiązanym, co oznacza, że w tym zakresie nie może on przerzucić ciężaru dowodu na organ. ZUS ma natomiast swobodę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, co oznacza, że może odmówić umorzenia zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek nawet wówczas, gdy strona wykaże istnienie podstawy do umorzenia zaległości lub też wykaże jej istnienie w stopniu niezadowalającym. Inaczej mówiąc, istnienie przesłanek, o których mowa w § 3 rozporządzenia, nie przesądza jeszcze o pozytywnym załatwieniu wniosku zobowiązanego.

Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja wskazuje, że organ przed wydaniem decyzji dokonał wnikliwej analizy sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej strony, a tym samym wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku – wszechstronnego rozważenia przesłanek umorzenia należności. To, że wynik tego postępowania nie dał oczekiwanego przez stronę rezultatu nie świadczy jeszcze o tym, że doszło do naruszenia przepisów prawa. Jak wcześniej zostało wskazane obowiązek wykazania istnienia przesłanek, o których mowa w § 3 rozporządzenia, spoczywa na osobie ubiegającej się o umorzenie zobowiązań, a ich wykazanie nie gwarantuje pozytywnego rozpoznania wniosku.

W stanie sprawy organ uznał, że zobowiązany nie wykazał, aby poniósł straty w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia mającego wpływ na możliwości płatnicze dłużnika i możliwości pozyskiwania dochodów, co wyklucza zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Organ stwierdził również, że wprawdzie przedstawiona we wniosku sytuacja materialna strony jest niewątpliwie trudna, niemniej jednak uwzględniając to, że prowadzi ona nadal działalność gospodarczą, realizuje umowę ratalną, którą objęte zostały przedmiotowe należności, a także ze względu na wydanie decyzji określającej warunki umorzenia tych należności, brak było podstaw do zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a co najwyżej do wystąpienia przez stronę z wnioskiem o renegocjację dotychczasowych warunków spłaty należności z tytułu nieopłaconych składek. Organ uznał też, że mimo przebytej choroby strona nie wykazała istnienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, ponieważ nie zachodzi konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co mogłoby pozbawiać zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Takiego charakteru nie ma też choroba zobowiązanego.

Zajęte przez organ stanowisko odpowiada prawu. Rezygnacja przez Państwo z należnego mu dochodu prowadzi do osłabienia realizacji zobowiązań finansowanych Państwa, których źródłem są m.in. wpłaty ze składek społecznych. Dlatego też umorzenie zobowiązań publicznoprawnych jest instrumentem, z którego organy powinny korzystać wyjątkowo rozważnie, po wyważeniu interesu zobowiązanego z interesem społecznym.

Podsumowując, za zasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, z wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem wprowadzenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było więc umożliwienie ponownego, czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego.

Nadto należy wskazać, że zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z przepisu tego wynika, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, co oznacza, że sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie może wyjść poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza bowiem, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Przepis ten wprowadza niejako zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów, które nie wynikają z akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie zgromadzony przez organ materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji, a w związku z tym nie istniała potrzeba prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uznając, że istota sprawy została w sposób należyty wyjaśniona, również w zakresie pozwalającym na rozpoznanie skargi i jej oddalenie, a także w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), orzekł jak w sentencji. Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w całości.