Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1034/17 oddalił skargę A (dalej: strona, skarżąca, spółka) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] marca 2017 r. w przedmiocie częściowego uchylenia decyzji i określenia kwoty przypadającej do zwrotu.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł pełnomocnik spółki, który zaskarżył orzeczenie w całości, zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia.
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego, w tym między innymi:
- zarzutu nieuzasadnionego przyjęcia przez Ministra Rozwoju i Finansów istnienia na etapie końcowego rozliczania projektu, dodatkowego, niewynikającego z obowiązujących przepisów prawa oraz zawartej umowy, kryterium uznania wydatków przeznaczonych na szkolenie beneficjentów ostatecznych za niekwalifikowalne, tj. kryterium nieuczestniczenia przez beneficjenta ostatecznego w innym szkoleniu organizowanym przez odwołującego z zakresu nowych technologii informatycznych,
- zarzutu nieuwzględnienia przez Ministra Rozwoju i Finansów w zaskarżonej decyzji, iż Instytucja Pośrednicząca na etapie wyboru wniosków o dofinansowanie zaakceptowała przedstawione przez beneficjenta warunki rekrutacji beneficjentów ostatecznych projektu i wymagania, jakie spełnić mieli kandydaci na uczestnika szkolenia,
- zarzutu błędnego uznania przez Ministra Rozwoju i Finansów w zaskarżonej decyzji, że odwołujący miał obowiązek w ramach rekrutacji uczestników dokonać sprawdzenia, czy kandydaci na beneficjentów ostatecznych nie uczestniczyli uprzednio w szkoleniu z zakresu nowych technologii informatycznych, podczas gdy obowiązek ten nie wynikał z przyjętych i zaakceptowanych przez Instytucję Pośredniczącą kryteriów rekrutacji uczestników projektu, nie znajduje również umocowania w obowiązującej beneficjenta dokumentacji konkursowej ani też w przepisach powszechnie obowiązujących,
- zarzutu całkowicie dowolnego przyjęcia przez Ministra Rozwoju i Finansów, że sprzeczny z Wytycznymi jest udział tych samych Beneficjentów ostatecznych w dwóch szkoleniach organizowanych przez odwołującego z zakresu nowych technologii informatycznych, i stwierdzeniu, że wówczas beneficjent ostateczny nie nabywa nowej wiedzy ani umiejętności przez co jego udział jest nieefektywny a wydatki związane z tym udziałem są niekwalifikowalne, podczas gdy zgodnie z Szczegółowym Opisem Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013, Priorytetem VIII istotą projektów realizowanych w ramach działań Priorytetu VIII jest "Stymulowanie podnoszenia i aktualizacji umiejętności zawodowych przez osoby pracujące, zwłaszcza starsze i o niskich kwalifikacjach, dla utrzymania ich aktywności na rynku pracy", co oznacza, że zgodny z powyższym Priorytetem jest udział tych samych beneficjentów ostatecznych w dwóch projektach o podobnym zakresie kształcenia, jeżeli w ten sposób dochodzi do stymulacji i podnoszenia już posiadanych przez beneficjenta kwalifikacji zawodowych bądź aktualizacji umiejętności zawodowych, które beneficjent nabył przed udziałem w szkoleniu (w tym nabytych w trakcie innego szkolenia realizowanego przez odwołującego),
- zarzutu nieuwzględnienia przez Ministra Rozwoju i Finansów faktu, iż w ramach prowadzonych procedur konkursowych, udzielono pozytywnej oceny merytorycznej dwóm projektom Beneficjenta o podobnej tematyce, ze zbliżonym okresem realizacji (tj. projektu pt. "Nowoczesne techniki informatyczne szansą rozwoju dla kadr pracowniczych województwa kujawsko-pomorskiego" oraz projektu pt. "Poznaj nowoczesne technologie internetowe i podnieś swoje kwalifikacje na rynku pracy"), zakwalifikowano oba projekty beneficjenta do dofinansowania i ustalono, że realizacja obu projektów przyczyni się do zrealizowania określonego dla Priorytetu VIII celu działania, którym jest "podniesienie i dostosowanie kwalifikacji i umiejętności osób pracujących do potrzeb regionalnej gospodarki", a następnie bezpodstawnie zarzucono beneficjentowi, że jednoczesna realizacja obu projektów prowadzi do sytuacji, w której sfinansowanie udziału beneficjentów w projekcie nr 1 wyklucza możliwość realizacji celu projektu nr 2 wobec tych samych beneficjentów, podczas gdy to na Instytucji Zarządzającej i Instytucji Pośredniczącej, będącej dysponentami środków finansowych w ramach PO KL ciążył obowiązek efektywnego zarządzania PO KL i przyznawania dofinansowania jedynie takim inicjatywom, których realizacja zmierza do zrealizowania priorytetów PO KL,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi beneficjenta w sytuacji, gdy decyzja Ministra Rozwoju i Finansów obarczona była szeregiem uchybień wskazanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w tym naruszeniem:
- art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, oraz działaniu przez organ odwoławczy bez umocowania w obowiązujących przepisach,
- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ odwoławczy zebranego materiału w sposób wyczerpujący, oraz dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym nieuwzględnieniu i pominięciu okoliczności świadczących o tym, że realizowane przez beneficjenta projekty nie miały identycznego przebiegu, w tym nierozpatrzeniu przez organ odwoławczy między innymi harmonogramów prowadzonych szkoleń,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w treści uzasadnienia decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak również niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa,
- art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu, na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż na spółce ciążył obowiązek weryfikacji oświadczeń uczestników (deklaracji) oraz odrzucania zgłoszeń osób, które uczestniczyły w innym projekcie, w sytuacji gdy Instytucja Pośrednicząca na etapie wyboru wniosków o dofinansowanie zaakceptowała przedstawione przez beneficjenta warunki rekrutacji beneficjentów ostatecznych projektu jak również zaakceptowała wymagania, jakie spełnić mieli kandydaci na uczestnika szkolenia, a kwestia uczestnictwa w innym szkoleniu nie była przez Instytucję Pośredniczącą podnoszona, jak również możliwość pominięcia zgłoszenia beneficjenta ostatecznego przez spółkę, nie była dopuszczana przez Instytucję Pośredniczącą.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia.
Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego – wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wszystkie zarzuty pomieszczone w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie gdyż formułując je – a dotyczą one i znajdują swoją podstawę w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – nie wskazano i nie wykazano, iż naruszenie przepisów postępowania miało "istotny" wpływ na treść orzeczenia; autor skargi kasacyjnej zarzucił tylko na podstawie art. 174 p.p.s.a. (nie wskazując w jakim punkcie tego przepisu znajduje oparcie) "naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia", co stanowi istotną, a zarazem dyskwalifikującą wadę wniesionego środka zaskarżenia.
Jedynie na marginesie – i to w odniesieniu do prawie wszystkich zarzutów – wskazać należy, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej, także z tej racji, iż w obu przypadkach – w ich podstawie – wskazano jedynie przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Z jego treści zaś wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zostały pomieszczone w motywach zaskarżonego wyroku, co skutkuje brakiem możliwości uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Jednocześnie należy zwrócić uwagę na fakt, że uzasadnienie nie mogło mieć wpływu na treść wydanego w sprawie wyroku, bowiem w fazie jego publikacji nie istniało; zostało bowiem sporządzone w następstwie założenia stosownego wniosku przez stronę skarżącą. Dostrzec wypada, że skuteczność środka zaskarżenia uzależniona jest od powołania konkretnych przepisów, które Sąd I instancji naruszył przed wydaniem wyroku, a tego ewidentnie zabrakło tak w sformułowanych zarzutach, jak też ich uzasadnieniu.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut 2 petitum skargi kasacyjnej, chociaż tym razem – w jego podstawie – wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z regulacjami zawartymi w k.p.a. Nie oznacza to jednak, że dają się one zweryfikować, gdyż nie nawiązują swoją treścią do realiów sprawy lub popadają w logiczną sprzeczność.
Tak więc pierwszy, nawiązujący w treści do art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. (tylko ten ostatni spotkał się z szerszą motywacją w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) nie wskazuje w jakim zakresie organ II instancji je naruszył; nie sposób dociec w jaki sposób organ II instancji prowadząc postępowanie nadużył zaufania strony skarżącej do organów administracji publicznej. Nie wskazano też obszaru, w którym miał on działać bez umocowania.
Popada też w logiczną sprzeczność autor skargi kasacyjnej wskazując na treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zarzucając "niezebranie i nie rozpatrzenie przez organ zebranego materiału w sposób wyczerpujący oraz dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego". Nie ulega wątpliwości, że w sprawie nie może dojść do takiej sytuacji, iż materiał dowodowy nie został zebrany, a zarazem był rozpatrzony w sposób niewyczerpujacy. W rzeczywistości – co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – nie wskazano w jakim zakresie organy dopuściły się tego zaniechania.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z zasadą czynnego udziału stron, skarżący w postępowaniu administracyjnym nie był w żadnej mierze ograniczony w zakresie przejawiania inicjatywy dowodowej. Tak więc organ II instancji dysponował wszystkimi istotnymi dla rozstrzygnięcia dowodami i w ich ocenie nie można dostrzec dowolności. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji dokonał oceny faktu, że w szkoleniach wzięły dwukrotnie udział 24 osoby w ramach realizowanych przez skarżącego projektów na co wskazuje także analiza zakresów poszczególnych modułów.
Tych rozważań nie podważa fakt, który jest podnoszony w motywach skargi kasacyjnej na str. 10, że szkolenia były prowadzone przez różnych wykładowców, co oznacza, że "nawet zbliżone zagadnienia przedstawiali w diametralnie inny sposób". W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że istotna jest treść szkolenia, a nie metoda ich przeprowadzenia; oczywiste jest bowiem, że każdy szkolący będzie przekazywał wiedzę w sposób autorski, co nie oznacza, że zakres tak prowadzonych szkoleń będzie identyczny i zgodzić się należy z poglądem przytoczonym przez skarżącą na str. 11, że "moduły, mimo tożsamych nazw różniły się między sobą w szczegółowości z jaką omawiano poszczególne zagadnienia", co nie oznacza zasadności stawianego zarzutu skargi kasacyjnej i nie podważa trafnych rozstrzygnięć organów.
Trudno zweryfikować zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż poza przytoczeniem jego treści próżno znaleźć w motywach skargi kasacyjnej konkretnych treści, które w rozstrzygnięciu Ministra Rozwoju i Finansów pominięto. Jeżeli zaś weźmie się pod uwagę treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to trudno uznać, że rzekome naruszenie tego przepisu miało jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).