Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2576/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 27 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 887/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. L. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy) z 16 lutego 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca złożyła w Lubelskim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Decyzją z 23 września 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego przyznał stronie pomoc finansową w wysokości 75 000,00 zł, z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. Strona w pkt. 5 lit. a pouczenia decyzji została zobowiązana do przedłożenia w Agencji zaświadczenia z właściwego oddziału Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: KRUS) o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Pomoc wypłacono skarżącej 3 lutego 2012 r.

Pismem z 4 listopada 2011 r. Dyrektor OR poinformował skarżącą o zmianie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 201, ze zm., dalej: rozporządzenie z 2007 r.), zgodnie z którą okres obowiązkowego podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik został skrócony z trzech lat do jednego roku. Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż konieczne jest złożenie zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy.

Pismem z 11 października 2012 r. Dyrektor OR poinformował stronę m.in. o terminie złożenia omawianego zaświadczenia, tj. do 4 kwietnia 2013 r. Jednocześnie w piśmie została zawarta informacja, o sankcjach, które przewidziano za nieprzedłożenie zaświadczenia z KRUS w terminie, zgodnie z § 20 ust. 4 rozporządzenia z 2007 r.

W dniu 5 sierpnia 2013 r. organ I instancji wystosował do skarżącej wezwanie do niezwłocznego przedłożenia w Agencji zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. W odpowiedzi na to wezwanie strona 31 sierpnia 2013 r. dostarczyła do organu zaświadczenie z 21 sierpnia 2013 r. z właściwego oddziału KRUS.

Pismem z 11 października 2016 r. Dyrektor OR poinformował stronę o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w wysokości 3 % wypłaconej kwoty pomocy z uwagi na fakt, że skarżąca nie przedłożyła w wymaganym terminie zaświadczenia z KRUS. Następnie pismem z 18 listopada 2016 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności na mocy decyzji z 30 września 2011 r. i jednocześnie poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Decyzją z 8 grudnia 2016 nr 62/16 Dyrektor OR ustalił stronie wysokość nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom w wysokości 2 250 zł. Wyjaśnił, że w wyniku analizy sprawy przyznania stronie płatności stwierdzono, że skarżąca nie przedłożyła w Agencji zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik - w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy (do 4 kwietnia 2013 r.). Powyższe zaświadczenie zostało bowiem przedłożone 21 sierpnia 2013 r. Zgodnie z § 20 ust 4 rozporządzenia z 2007 r. w przypadku nieprzedłożenia w terminie dokumentów o których mowa w § 19, zwrotowi podlega 3% kwoty pomocy za nieprzedłożenie każdego z dokumentów określonych w tym przepisie.

Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji, stwierdzając, że wymagane zaświadczenie złożyła w terminie zgodnym z przepisami prawa obowiązującymi w dniu doręczenia jej decyzji organu I instancji przyznającej pomoc oraz z zawartym w niej pouczeniem. W ocenie strony późniejsze nowelizacje rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z którym się nie zapoznała, nie mogą zmieniać na niekorzyść beneficjenta warunków (skracać terminów) rozliczenia pomocy bez uprzedniego wzruszenia trwałości wydanej wcześniej decyzji administracyjnej w tym zakresie.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes ARiMR zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa ARiMR skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji.

WSA w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi stwierdził, że zmieniony warunek dotyczący okresu, w którym rolnik powinien podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik, mocą § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2011 r. objął również skarżącą, gdyż w myśl tego przepisu warunek, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2007 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 2011 r., dotyczy również beneficjentów, którym przyznano pomoc finansową przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. W ocenie WSA zmiana terminu do złożenia zaświadczenia pociągała za sobą jedynie obowiązek poinformowania beneficjenta o tej zmianie, a nie obowiązek zmiany decyzji zawierającej pouczenie o terminie do złożenia tego zaświadczenia, który organ I instancji zrealizował pismem z 4 listopada 2011 r., co potwierdza treść pisma znajdującego się w aktach administracyjnych oraz zwrotne potwierdzenie jego odbioru.

W ocenie Sądu I instancji Minister wydając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w. rozporządzenie z 2007 r., nie przekroczył delegacji ustawowej wskazanej w powyższym przepisie. Treść postanowień § 19 pkt 1 jak i § 20 ust. 4 tego rozporządzenia stanowi wprost wynik prawidłowej realizacji upoważnienia zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w. Zarówno obowiązek przedłożenia w Agencji zaświadczenia z KRUS we wskazanym w tym przepisie terminie (§ 19 pkt 1) jak i sankcję za niedopełnienie obowiązku wskazanego w § 19 w postaci zwrotu 3% kwoty pomocy (§ 20 ust.

4) traktować należy jako uszczegółowienie warunków oraz trybu zwracania pomocy w przypadku niedotrzymania zobowiązań przez beneficjenta. Organy orzekające w sprawie zobligowane były zatem do stosowania ww. przepisów i dokonania na ich podstawie oceny spełnienia przez stronę warunków oraz obowiązków, których niewypełnienie powodować może obowiązek zwrotu otrzymanej płatności. Zdaniem WSA treść § 19 rozporządzenia z 2007 r. dotyczy obowiązków nałożonych na stronę, których niewypełnienie nie wpływa na treść decyzji o przyznaniu pomocy, lecz może skutkować wydaniem decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR).

Wyrok WSA w Warszawie E. L. zaskarżyła w całości skargą kasacyjną, w której zarzuciła wyrokowi:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania. które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art 174 pkt 2 p.p.s.a.), ti. przepisu:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a, przez odmowę ich zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji. iż organy naruszyły przepisy postępowania, tj. następujące przepisy:
3. a) art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej w związku z przyjęciem, że pismo informacyjne wystosowane w trybie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2011 r. wywołuje skutek w postaci skrócenia terminu określonego w pouczeniu, będącym integralną częścią ostatecznej decyzji administracyjnej dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr 01116/11 z 23 września 2011 r.;
4. b) § 15 ust. 4 rozporządzenia z 2007 r. w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2011 r. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a, poprzez ich niewłaściwą wykładnię poprzez uznanie za tożsame co do formy i skutku pisma informacyjnego ARiMR z dnia 14 listopada 2011 r., stanowiącego wykonanie zobowiązania z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2011 r. oraz ostatecznej decyzji administracyjnej z pouczeniem, jako jej obligatoryjnym elementem, wydanej na podstawie § 15 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie uznanie, ze doręczenie stronie pisma informacyjnego wywołuje skutek zmiany na niekorzyść strony zakresu jej obowiązków ustalonego ostateczną decyzją administracyjną dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr 01116/11 z 23 września 2011 r.;
5. 2) przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, co z kolei było wynikiem błędnego przyjęcia, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w sytuacji, gdy jest dokładnie odwrotnie, albowiem mamy do czynienia z istotnym naruszeniem przepisów prawa, a w konsekwencji zasadne jest stanowisko, iż Sąd I instancji winien był skargę uwzględnić.
6. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. przepisu:
7. 1) § 20 ust. 4 rozporządzenia z 2007 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mimo że nie ziściły się okoliczności uzasadniające ustalenie obowiązku zwrotu 3% kwoty pomocy za nieprzedłożenie w terminie dokumentu, z uwagi na wadliwość formy przyjętej do zmiany treści decyzji dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR 01116/11 z 23 września 2011 r.;
8. 2) § 20 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia z 2007 r. w zw. z art. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w. w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ww. rozporządzenia (brak odmowy zastosowania § 20 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia) w okolicznościach, w których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowiąc w akcie wykonawczym, że pomoc podlega zwrotowi w części nie tylko w przypadku niespełnienia przez beneficjenta określonych w decyzji administracyjnej warunków jej przyznania, ale również w przypadku nieprzedłożenia w Agencji, w terminie określonym w rozporządzeniu, dokumentów potwierdzających spełnienie tychże warunków (§ 20 ust.
9. 1) oraz określając, że w przypadku nieprzedłożenia w terminie dokumentów, o których mowa w § 19, zwrotowi podlega 3% kwoty pomocy (§ 20 ust. 4), przekroczył ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia, określone w art. 29 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w., podczas gdy brak jest w przepisach prawa powszechnie obowiązującego normy upoważniającej ministra do kreowania przesłanki ustalenia i zwrotu nienależnie pobranej płatności w sytuacji, w której beneficjent nieterminowo udokumentuje spełnienie warunków jej udzielenia, co stanowi bezpośrednie naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP;
10. 3) art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę jego zastosowania, w sytuacji gdy z ww. w punkcie 2 względów, ów przepis ustawy zasadniczej winien znaleźć bezpośrednie zastosowanie;
11. 4) art. 2 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie § 20 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia z 2007 r. w zw. z § 1 pkt 2 i § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2011 r. w zakresie w jakim przepisy te zmieniały na niekorzyść strony (skracały) określony w decyzji administracyjnej termin na przedłożenie w ARiMR zaświadczenia z KRUS oraz naruszały określoną w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadę trwałości decyzji administracyjnej, a przez to wyrażoną w Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, w tym wynikającą z niej zasadę prawidłowej legislacji i zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do wydania rozporządzenia.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji administracyjnych, zasądzenie od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obydwu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 16 lutego 2017 r. w przedmiocie ustalenia E. L. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi beneficjenta na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej, wyznaczając – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice rozpoznania sprawy, nie podważają zgodności z prawem stanowiska WSA, z którego wynika, że w spornym w sprawie zakresie decyzja Prezesa ARiMR z 16 lutego 2017 r. jest zgodna z prawem.

W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należałoby odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż co do zasady efektywne zarzucenie naruszenia przepisów postępowania czyni przedwczesnymi zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty te w ocenie, określone w pkt I petitum skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.

Skarżąca kwestionuje przede wszystkim formę powiadomienia jej o zmianie określonego w § 19 pkt 1 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. terminu do przedłożenia Agencji zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik. Zmiana terminu nastąpiła za sprawą zmiany rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. rozporządzeniem tegoż Ministra z 27 września 2011 r. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną skoro termin ten był określony w decyzji o przyznaniu pomocy, to jego zmiana wymagała zmiany decyzji o przyznaniu pomocy.

Zarzut ten jest oczywiście nieuzasadniony. Z § 15 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. wyraźnie wynika, że określenie w decyzji wspomnianego terminu do przedłożenia zaświadczenia ma charakter pouczenia, a więc nie jest elementem rozstrzygnięcia organu. Stwierdzenie to koresponduje z treścią § 2 ust. 2 rozporządzenia z 27 września 2011 r. zmieniającego rozporządzenie z 17 października 2007 r. Przepis ten stanowi, że Agencja RiMR w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia przekaże beneficjentom informację o konieczności złożenia zaświadczenia, o którym mowa w § 19 pkt 1 rozporządzenia. Wynika z tego, że omawiana zmiana terminu do złożenia zaświadczenia pociąga za sobą jedynie obowiązek poinformowania beneficjenta o tej zmianie, a nie obowiązek zmiany decyzji zawierającej pouczenie o terminie do złożenia tego zaświadczenia.

Dodatkowo wskazać należy, że prawidłowe i skuteczne pouczenie beneficjentki o sankcji za niedochowanie obowiązku o zmienionej treści nie stanowi warunku koniecznego ewentualnego postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Przepisy rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. nie zawierają bowiem konstrukcji, która uzależniałaby wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności lub też wydanie decyzji w tym przedmiocie od prawidłowego i skutecznego pouczenie beneficjentki o sankcji za niedochowanie obowiązku wynikającego z § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r.

W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieusprawiedliwione.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podnieść należy, co następuje.

Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które wydano na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), beneficjent powinien podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik co najmniej do dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy.

Natomiast w myśl postanowień art. 22 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. a) ppkt ii), (podejmowanie działalności przez młodych rolników) udziela się osobom, które: a) mają mniej niż 40 lat oraz po raz pierwszy podejmują działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem; b) posiadają odpowiednie umiejętności i kwalifikacje zawodowe; c) przedkładają plan biznesowy dotyczący rozwoju ich działalności rolniczej. Zauważyć należy, że art. 22 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 nie stanowi wyłącznej podstawy prawnej zawartej w prawie UE, a dotyczącej konstrukcji prawnej pomocy młodym rolnikom. Otóż zgodnie z art. 13 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 indywidualną decyzję o przyznaniu wsparcia na podjęcie działalności przez młodych rolników podejmuje się nie później niż 18 miesięcy po podjęciu działalności, zgodnie z przepisami obowiązującymi w państwach członkowskich.

W przypadku wsparcia udzielanego w formie pojedynczej premii określonej w Załączniku do rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 oraz do celów ust. 3 niniejszego artykułu, państwa członkowskie mogą podzielić tę płatność na maksymalnie pięć rat.

Wskazać należy, że rozporządzenie nr 1698/2005 oraz rozporządzenie nr 1698/2005 – stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 249 TWE) – mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Pojęcie "zasięg ogólny" oznacza, że rozporządzenie jest aktem prawnym stosowalnym w odniesieniu do obiektywnie określonych stanów faktycznych i wywołującym skutki prawne w odniesieniu do ogólnie i abstrakcyjnie określonych grup osób. Konsekwencją przyjęcia bezpośredniego obowiązywania jest to, że rozporządzenia stają się z dniem ich wejścia w życie częścią wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich.

Z kolei bezpośredniość stosowania oznacza, że wejście w życie rozporządzenia i jego stosowanie nie jest zależne od jakiegokolwiek aktu włączającego go do prawa krajowego, nie jest więc konieczny dla ich mocy obowiązującej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich (por. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, komentarz – D. Kornobis-Romanowska, A. Wróbel, W. Czapliński i in.; komentarz do art. 288).

Z tych względów wydanie przepisów krajowych – celem implementacji rozporządzeń unijnych – dopuszczalne jest w określonych przypadkach. Oczywiście przede wszystkim wtedy, gdy samo rozporządzenie przewiduje wydanie takich przepisów, ale także wówczas, gdy wydanie przepisów krajowych uzupełniających wynika choćby pośrednio z rozporządzenia, gdy wydanie przepisów krajowych jest konieczne celem zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia (zob. wyrok NSA z dnia 29.08.2017 r., II GSK 1281/17).

Zauważyć w tym miejscu należy, że instytucja prawna pomocy młodym rolnikom nie została uregulowana w sposób wyczerpujący w prawie UE. Otóż bowiem zgodnie z art. 13 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 indywidualną decyzję o przyznaniu wsparcia na podjęcie działalności przez młodych rolników podejmuje się nie później niż 18 miesięcy po podjęciu działalności - co należy szczególnie podkreślić - zgodnie z przepisami obowiązującymi w państwach członkowskich. Zatem prawodawca Unijny regulując konstrukcję prawną pomocy młodym rolnikom odwołał się do przepisów krajowych.

W konsekwencji, w określonym zakresie, również przepisy krajowe mają wpływ na ostateczny kształt prawny przedmiotowej konstrukcji prawnej. W tym przypadku przepisy krajowe nie tyle stanowią uzupełnienie wskazanych powyżej przepisów prawa UE, co raczej współtworzą - poprzez wyraźne odesłanie - konstrukcję prawną instytucji "Ułatwienia startu młodym rolnikom".

Uwzględniając powyższe, z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia szczególnego rodzaju znaczenie ma art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, jako przepis upoważniający do wydania wskazanego w nim rozporządzenia oraz określony w nim przedmiotowy zakres upoważnienia i zawarte w nim wytyczne treściowe. Z przywołanego przepisu wynika, że udzielone nim upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do wymienionej ustawy zobowiązywało ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia "[...] szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań [...]". W ramach tak zakreślonego upoważnienia prawodawca mógł zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, określić warunki prowadzenia działalności rolniczej, do której odnosi się wsparcie młodym rolnikom.

W konsekwencji § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wprowadzający obowiązek podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik co najmniej do dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy w istocie jest przepisem regulującym zasady prowadzenia działalności rolniczej, która może definitywnie otrzymać wsparcie.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wniosków skarżącej kasacyjnie w omawianym zakresie.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był zatem upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013.

W szczególności regulacje zawarte w § 20 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, określające wymóg zwrotu pomocy w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, lub nie przedłożył w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19 nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy.

Wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego zawarte są w końcowej części art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Minister właściwy do spraw rozwoju wsi wydając rozporządzenie obowiązany był mieć na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań.

rolnych z innymi osobami niż małżonek, pozostają w sprzeczności z wytycznymi Przepisy prawa krajowego dotyczące rozdziału środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich są ustanowione w wyniku dostosowania prawa krajowego do prawa wspólnotowego, w pierwszym rzędzie rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277z 21.10.2005, str. 1). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego odczytywać należy w powiązaniu z przepisami prawa wspólnotowego. Zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań, które to przesłanki według prawa krajowego był obowiązany mieć na względzie organ stanowiący przepisy wykonawcze, wyprowadzać należało z korzystających z pierwszeństwa przed prawem krajowym przepisów prawa wspólnotowego regulujących zasady rozdziału środków w ramach poszczególnych działań. Ustawodawca krajowy ustanawiając wytyczne określił je w taki sposób, że ich wykładnia nie jest możliwa bez odwołania się do prawa wspólnotowego.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w art. 22 dotyczącym podejmowania działalności przez młodych rolników w wskazuje, że wsparcia, udziela się osobom, które: a) mają mniej niż 40 lat oraz po raz pierwszy podejmują działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem; b) posiadają odpowiednie umiejętności i kwalifikacje zawodowe; c) przedkładają plan biznesowy dotyczący rozwoju ich działalności rolniczej.

Na poziomie unijnym rozporządzenie nr 1698/2005 zostało uszczegółowione przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15, ze zm.). Jak wynika z pkt 8 preambuły tego aktu ustawodawca unijny wskazuje, iż "Należy określić terminy, w których warunki te muszą być spełnione, w szczególności długość okresu, który państwa członkowskie mogą przyznać niektórym beneficjentom na spełnienie wymogów odnoszących się do umiejętności i kwalifikacji zawodowych." Natomiast art. 48 ust. 1 stanowi, że do celów art. 74 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, państwa członkowskie zapewniają weryfikowalność i kontrolę wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich, jakie mają zamiar wdrażać. W tym celu państwa członkowskie określają zasady dotyczące kontroli, które w wystarczającym stopniu zapewniają przestrzeganie kryteriów kwalifikowalności i zobowiązań.

Zatem prawodawca krajowy obowiązany był doprecyzować ramowe regulacje wspólnotowe by zrealizować cele wsparcia dla młodych rolników w tym również kontroli wykorzystania pomocy. Przepisy ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich i rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ustanowione zostały przy uwzględnieniu tak rozumianych wymogów i wynikającej z przepisów prawa wspólnotowego specyfiki działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom". Omawiane przepisy rozporządzenia, z wymienionych powodów, nie zostały ustanowione z naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, w szczególności wytycznych dotyczących treści aktu. Nie zachodzi zatem naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Regulacje zawarte w § 20 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia nie godzą w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Zarzuty naruszenia prawa materialnego z wymienionych powodów były niezasadne.

Z tych wszystkich względów, wobec tego, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.