Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2577/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 15 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1099/17, oddalił skargę Ż. (...) w Ż.(dalej: Spółdzielnia lub skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z 7 kwietnia 2017 r. nr 06/17 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

Spółdzielnia wniosła skargę kasacyjną od wyroku domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. W każdym z przypadków wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE. L Nr 181 z 20 czerwca 2014 r., str. 48; dalej: rozporządzenie 640/2014) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE. L Nr 347, z 20 grudnia 2013 r., str. 549 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1306/2013) podczas gdy zgodnie z przepisem przejściowym, tj. art. 43 rozporządzenia 640/2014 przepis ten nie znajdzie zastosowania z uwagi na to, że rozporządzenie 1306/2013 stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o wsparcie lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresowych premiowych rozpoczynających się od 1 stycznia 2015 r., a w przedmiotowej sprawie rozpatrywany był wniosek za okres od 17 sierpnia 2014 r. do 26 sierpnia 2015 r.;
3. b) art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1; dalej: rozporządzenie 2988/95) poprzez zastosowanie ich w sprawie z pominięciem dokonania ich wykładni i w konsekwencji zastosowanie, podczas gdy nie powinny one być zastosowane, bowiem nie wykazano, że zostały spełnione warunki obiektywne i subiektywne, uzasadniające odmowę udzielenia pomocy;
4. c) art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 277, str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1698/2005) w zw. z art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE. L. Nr 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 487; dalej: rozporządzenie 1305/2006), poprzez jego błędną wykładnię – rozszerzającą polegającą na uznaniu, że norma prawna określona tym przepisem obejmuje również zdarzenia poprzedzające utworzenie grupy jako elementy uzasadniające możliwość stwierdzenia, iż cel wsparcia nie jest realizowany i następnie subsumcję polegającą na uznaniu, że działania producentów – obecnie członków Grupy podjęte przed jej utworzeniem doprowadziły do braku realizacji celów wsparcia określonych w tym przepisie, podczas gdy przepis ten określa cele, która powinna spełniać Grupa począwszy od jej utworzenia i nie odnosi się w żadnym stopniu do okoliczności poprzedzających zawiązanie Grupy, a ponadto uznanie, że Grupa nie spełnia celu tam określonego z uwagi na to, że według WSA i organu doszło do dekoncentracji (bowiem jak wyjaśnia WSA działania podjęte przez członków Grupy spowodowały podział bazy produkcyjnej – z czym skarżąca się nie zgadza), a zatem organ dokonał błędnej wykładni tego przepisu;
5. d) art. 35 ust. 1 lit. a), c) rozporządzenia 1698/2005 w zw. z art. 88 rozporządzenia 1305/2013 poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że w celu uznania, że podmiot nie realizuje wskazanych tam celów wystarczy ustalenie, że wcześniej członkowie byli "scentralizowani" poprzez udział w innym podmiocie i na tej podstawie wskazanie, że "trudno uznać zatem aby utworzenie kolejnych podmiotów (w tym skarżącej) na bazie istniejącej wcześniej spółdzielni spowodowało realizację celów zawartych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, które realizowane były już wcześniej - poprzez członkostwo w tejże spółdzielni - jako grupy", podczas gdy wskazane przepisy odnoszą się do konieczności spełniania przez Grupę następujących celów wsparcia:
6. 1) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów oraz 2) ustanowienie wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności – których to spełnianie nie było w ogóle badane zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowo-administracyjnego, ewentualnie poprzez niezastosowanie go w sprawie, podczas gdy przepis ten określa cel systemu wsparcia, zaś regulacja art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 wyraźnie odnosi się do pojęcia "celów systemu wsparcia", tym samym, aby możliwe było zweryfikowanie prawidłowości zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, koniecznym było uprzednie ustalenia, jakie cele wsparcia przewidział ustawodawca i odniesienie tego do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Skarżąca kasacyjnie z ostrożności podniosła zarzut ewentualny, z uwagi na fakt, że w uzasadnieniu do wyroku WSA wprost nie odnosi się do art. 35 ust. 1 lit. a, c rozporządzenie 1698/2005, rozważania prowadzi jedynie na gruncie art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenie 1698/2005, niemniej jednak w uzasadnieniu wielokrotnie wskazuje, że utworzenie Grupy niezgodne było z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit a-c rozporządzenia 1698/2005;

1. e) art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm.; dalej: uGPR – w brzmieniu obowiązującym w okresie w którym Grupa złożyła wniosek o płatność za trzeci rok działalności) w zw. z art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ nie naruszył ww. przepisów w sytuacji, gdy organ błędnie ustalił, że skarżący, pomimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych, nie spełnia celów wsparcia określonych w art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005, w szczególności warunku określonego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 polegającego na wspólnym wprowadzeniu towarów do obrotu, w tym przygotowaniu do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;
2. f) § 6 ust. 3 pkt 1-2 oraz § 7 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c, e oraz § 8 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju i Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.; dalej: rGPR – w brzmieniu obowiązującym w okresie w którym Grupa złożyła wniosek o płatność za trzeci rok działalności) poprzez nieuwzględnienie przez WSA, że organy w sposób bezpodstawny odmówiły Grupie przyznania płatności, pomimo że Grupa złożyła w terminie kompletny wniosek o płatność za kolejny rok działania i spełniła wszystkie warunki uprawniające ją do uzyskania płatności;
3. g) art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2017 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.; dalej: uPROW), poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że wypłata pomocy, a nie jej przyznanie powinno być poprzedzone ustaleniem, że podmiot, który się o nią ubiega spełnia wymienione w przepisie warunki oraz uznanie, że przyznanie pomocy następuje wyłącznie po weryfikacji przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rGPR.
4. 2. w oparciu o art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) poprzez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia ostatecznej decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 27 sierpnia 2012 r. do 26 sierpnia 2017 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w PROW na lata 2007-2013 oraz błędne przyjęcie, że wypłata pomocy, a nie jej przyznanie powinno być poprzedzone ustaleniem, że podmiot, który się o nią ubiega spełnia wymienione w przepisie warunki, co doprowadziło do naruszenia zasady trwałości decyzji, a zatem organ II instancji nie powinien był oddalać skargi na decyzję organu I instancji odmawiającej przyznania płatności z uwagi na fakt, że w obrocie cały czas funkcjonuje decyzja o przyznaniu pomocy na okres pięciu lat działalności Grupy;
2. b) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia decyzji o przyznaniu pomocy za pierwszy rok działania Grupy, podczas gdy w przypadku kolejnych wniosków stan faktyczny w sprawie nie uległ żadnym zmianom, a organ miała możliwość uzyskać wszelką wiedzę o funkcjonowaniu producentów będących obecnie członkami Grupy przed jej utworzeniem, jak również w okresie po jej utworzeniu. A zatem organ dwa razy orzekał co do tego samego stanu faktycznego, a w ten sposób rozstrzygnięcia w sprawie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 kpa, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia;
3. c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; dalej: pusa) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1 i 2, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 16, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art.138 § 1 pkt 2, art. 140 kpa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1-4 uPROW, polegające na:
4. - oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Prezesa ARiMR, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, błędnie ustalono stan faktyczny na skutek czego faktycznie nie wyjaśniono, czy cele sytemu wsparcia były realizowane przez skarżącą prawidłowo, oraz czy w istocie po stronie Grupy istniała na etapie tworzenia Grupy wyłączna wola sztucznego "stworzenia warunków", oraz nie ustalono, czy działania poprzedzające utworzenie Grupy doprowadziły do dekoncentracji produkcji i miały na celu wyłącznie formalne zrealizowanie warunków uzyskania statusu grupy, czy też mogły mieć inne uzasadnienie, co skutkowało nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw skarżącej, w zakresie uzyskania pomocy dla grup producentów rolnych, będących przedmiotem niniejszego postępowania jak również uznaniem, że Grupa stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania pomocy finansowej sprzecznie z celami systemu wsparcia, co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;
5. - uznaniu, że ocena materiału dowodowego przez organy i dokonywane na jej podstawie ustalenia nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na uznanie, że zrealizowane zostały przesłanki określone w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, mające na celu umożliwienie skorzystania ze wsparcia finansowego dla członków Grupy, co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;
6. - uznaniu, że działania organów obu instancji polegające na uniemożliwieniu Grupie wypowiedzenia się co do zmian w ustalonym stanie faktycznym (które pozbawiły Grupę możliwości ochrony jej praw), nieuwzględnieniu wniosku Grupy o przesłuchanie świadków, nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy, nieprzeprowadzeniu rozprawy (podczas gdy udział świadków był niezbędny dla wyjaśnienia sprawy, w szczególności ustalenia warunku subiektywnego), sporządzenia uzasadnienia wyroku bez uwzględnienia obligatoryjnych jego elementów, nieprzeprowadzeniu postępowania uzupełniającego przez organ II instancji – były prawidłowe, podczas gdy dokładne zweryfikowanie prawidłowości działań organów w ww. zakresie doprowadziłoby do innego rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;
7. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 uPROW poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz, w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy, podczas gdy wskazane przepisy zobowiązują organy do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz stania na straży praworządności, co w sprawie nie miało miejsca;
8. e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji bezzasadnie odmawiającej przyznania skarżącemu wnioskowanych środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013 za trzeci rok działalności;
9. f) art. 141 § 4 ppsa polegające na nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniu skarżącej w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw skarżącej i doprowadziło do uznania, że Grupa stworzyła sztuczne warunki mimo że nie zweryfikowano dokładnie stanu faktycznego w sprawie, zaś WSA zamiast przeprowadzić prawidłową wykładnię przepisów ograniczył się praktycznie wyłącznie do ich cytowania;
10. g) art. 106 § 3 ppsa polegające na nieprzeprowadzeniu przez WSA dowodów uzupełniających z dokumentów, które miały znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, w szczególności dla ustalenia istnienia lub nieistnienia warunku subiektywnego. Sąd z urzędu mógł przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, z pewnością nie spowodowałoby to przedłużenia postępowania w sprawie.

Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Ponadto wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji organów administracji w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej za trzeci rok działalności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" uznał, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem.

Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na art. 174 pkt 2 ppsa (punkt 2 a-g petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego oparte na art. 174 pkt 1 ppsa (punkt 1 a-g petitum skargi kasacyjnej).

W takiej sytuacji jako do pierwszych należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ ich ocena, będzie pozwalała na zbadanie, czy przyjęty do rozpoznania przez WSA stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, pozwalał na prawidłowe zastosowanie przepisów materialnych.

Z przedstawionego w motywach wyroku stanu faktycznego sprawy wynika, że na bazie składu osobowego S (...)w Ż. utworzono pięć nowych podmiotów, tj.: (...) sp. z o.o. Wszystkie wymienione podmioty, ubiegały się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013. Wszystkie pomioty łączy to, że: mają siedzibę w tej samej miejscowości pod tym samym adresem, są powiązane osobowo przez pełniącego funkcję Prezesa R.M., głównym odbiorcą produktu (mleka krowiego) wytworzonego w gospodarstwach jej członków jest S. (...) w Ż. (w przypadku skarżącej Spółdzielnia (...)w Ż. jest jedynym odbiorcą produktu).

Produkt wytworzony przez członków poszczególnych grup producentów rolnych powstałych na bazie Spółdzielni (...) w Ż., sprzedawany jest przez te grupy do tej spółdzielni. Sprzedaż produktu (mleka krowiego) funkcjonująca od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r. została jedynie rozszerzona o kolejne ogniwo dystrybucji, jakim są nowopowstałe grupy producentów rolnych.

Skarżąca Grupa wykorzystuje potencjał Spółdzielni (...)w Ż. w prowadzonej działalności produkcyjnej, o czym świadczą umowy zawarte pomiędzy tymi podmiotami w tym: umowa o świadczenie usług z 1 października 2012 r. dotycząca ewidencji skupu mleka od członków grupy, rozliczenie skupionego mleka - wystawianie faktur RR oraz sporządzanie list wypłat i zestawienia skupionego mleka od dostawców, a także sporządzanie dokumentów; umowa o świadczenie usług z 1 października 2012 r. dotycząca świadczenia usług w zakresie postępowania z mlekiem surowym od członków grupy, które obejmują pełną kontrolą mleka zgodnie z procedurami i instrukcjami Spółdzielni (...)w Ż.; umowa sprzedaży z 31 sierpnia 2012 r. zgodnie z którą Spółdzielnia (...)w Ż., kupuje i odbiera własnym transportem na swój koszt całość mleka wyprodukowanego w gospodarstwach członków strony; wieloletnia umowa handlową na obrót mlekiem surowym, której przedmiotem jest skup i obrót surowym mlekiem.

Ponadto ustalono, że skarżąca Grupa nie dysponuje zapleczem technicznym i nie zatrudnia pracowników etatowych, nie posiada infrastruktury niezbędnej do wprowadzania do obrotu produktów wyprodukowanych przez jej członków, jak również nie wypracowała w tym zakresie własnej struktury organizacyjnej i procedur.

Ustalono także, że funkcjonująca poprzednio Spółdzielnia (...)w Ż. skorzystała już w pełnym wymiarze z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych (w latach 2005-2010 w łącznej wysokości 390 tys. €), o czym świadczy to, że nie figuruje już w rejestrze grup producentów rolnych.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy organy a za nimi WSA uznały, że wyodrębnienie sześciu grup producentów rolnych (Spółdzielni (...), korzystającej z pomocy finansowej od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r., a następnie Spółdzielni (...)sp. z o.o.) w zakresie tej samej branży przez te same osoby, miało na celu zwielokrotnienie pomocy poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych". Ponadto tworząc dodatkowe podmioty korzystające z pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" członkowie skarżącej Grupy dążyli do przedłużenia i zwielokrotnienia okresu należnej pomocy finansowej z 5 do 10 lat. Gdyby bowiem członkowie Spółdzielni (...)nie stworzyli nowych grup producentów rolnych, w tym skarżącej, to nie mogliby już czerpać korzyści finansowych z tytułu PROW na lata 2007-2013.

Na tle tak przedstawionego stanu faktycznego sprawy można przejść do oceny zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa.

W pierwszym rzędzie należy ocenić zarzut najdalej idący z punktu 2f petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 ppsa, poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...).

Sporządzone przez WSA uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 ppsa, gdyż zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mowa w tym przepisie. Poza tym naruszenie art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żadna z opisanych wyżej sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień było umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd odwoławczy z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia tego rozstrzygnięcia.

Zatem, jeśli uzasadnienie wyroku odpowiada normom ustawowym wprowadzonym w art. 141 § 4 ppsa, a co za tym idzie umożliwia zapoznanie się ze stanowiskiem sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowego, toku rozumowania sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a następnie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – to w konsekwencji nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia omawianego przepisu.

W punktach 2a i 2b petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 § 1 kpa, w pierwszym zakresie przez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia ostatecznej decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" od 27 sierpnia 2012 r. do 26 sierpnia 2017 r. i błędne przyjęcie, że wypłata pomocy, a nie jej przyznanie powinno być poprzedzone ustaleniem, że podmiot, który się o nią ubiega spełnia wymienione w przepisie warunki, co doprowadziło do naruszenia zasady trwałości decyzji. W drugim zakresie poprzez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia decyzji o przyznaniu pomocy za pierwszy rok działania Grupy, podczas gdy w przypadku kolejnych wniosków stan faktyczny w sprawie nie uległ żadnym zmianom, a organ miała możliwość uzyskać wszelką wiedzę o funkcjonowaniu producentów będących obecnie członkami Grupy przed jej utworzeniem, jak również w okresie po jej utworzeniu. A zatem organ dwa razy orzekał co do tego samego stanu faktycznego, a w ten sposób rozstrzygnięcia w sprawie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Wskazać należy, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów rolnych zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 uGPR, zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rGPR. Natomiast badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego czy, spełnione są cele działania Grupy określone przepisami unijnymi i krajowymi. Postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone zatem na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który jest warunkiem obligatoryjnym do przyznania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Złożenie wniosku o płatność wszczyna nowe postępowanie administracyjne i w pierwszej kolejności organ weryfikuje spełnienie przez grupę warunków formalnych przyznania płatności.

Wobec tego, fakt przyznania na podstawie decyzji pomocy finansowej nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie, na który pomoc została przyznana. Postępowanie administracyjne wszczynane przez stronę wnioskiem o przyznanie płatności jest prowadzone przez organ odrębnie w stosunku do każdego roku rozliczeniowego, w każdym roku ma indywidualny charakter i jest zakończone wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Skoro zatem wypłata za dany okres jest wydawana w formie decyzji (§ 6 ust. 3 rGPR), to jej wydanie musi być poprzedzone badaniem przez organ zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez grupę producentów wniosku o ich wypłatę (zob. wyroki NSA: z 28 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2138/11 oraz z 28 maja 2021 r. sygn. akt I GSK 1780/18). Badanie zasadności wypłaty pomocy za dany okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, a po jego spełnieniu, badane są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi.

Zatem fakt przyznania płatności w poprzednich latach działalności grupy producentów rolnych nie ma znaczenia dla oceny przesłanek przyznania płatności w kolejnych latach. W orzecznictwie sadów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym okoliczności spraw dotyczących wniosków o przyznanie płatności są badane w każdym roku odrębnie. Ponadto podkreślić należy, że zasadniczo okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków wymagają porównania sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków. Ustalenia mechanizmów działania mogło nastąpić dopiero po pewnym czasie, po analizie wniosków składanych przez inne osoby na przestrzeni kilku lat, gdy pewien schemat działania nabrał cech powtarzalności.

Nie sposób zatem kwestionować postępowania organu w zakresie odmowy przyznania stronie płatności z tytułu wpierania grup producentów rolnych za kolejny rok korzystania z pomocy, jedynie z tej przyczyny, że za wcześniejsze okresy strona wnioskowaną pomoc uzyskała. Podkreślić należy, że przyznanie skarżącej płatności za wcześniejsze lata korzystania z pomocy nie było przedmiotem kontroli sądowej. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zaś jedynie zaskarżona decyzja wydana w oparciu o materiał dowodowy zebrany na potrzeby niniejszego postępowania. Zatem organ dokonując oceny wniosku o płatność za inny okres ma prawo odstąpić od wcześniej zajętego w innej sprawie stanowiska (nawet dotyczącego tej samej strony) jeżeli było ono błędne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, że każdy wniosek o płatność wszczyna nową sprawę, której istotą jest ocena prawidłowości podstaw wypłaty pomocy stanowiącej środki publiczne.

W związku z powyższym – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – nie mamy tutaj do czynienia ani ze w związaniem, jakim jest istnienie w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" od 27 sierpnia 2012 r. do 26 sierpnia 2017 r., jak również tym, że za pierwszy rok działania Grupy wydano decyzję o przyznaniu pomocy. Dlatego zarzuty naruszenia wskazanych w omawianych zarzutach przepisów są chybione.

Pozostałe zarzuty sformułowane w punktach 2c, 2d, 2e i 2g petitum skargi kasacyjnej należało rozpoznać w sposób łączny, ponieważ ich istota skupia się wykazaniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty do jej rozpoznania nie został ustalony w sposób prawidłowy, a zatem kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez WSA była błędna. Zarzuty te dotyczą naruszenia: art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1 i 2, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 16, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art.138 § 1 pkt 2, art. 140 kpa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1-4 uPROW oraz art. 106 § 3 ppsa.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa – sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe oznacza, że wada przeprowadzonego postępowania musi mieć charakter kwalifikowalny, a więc taki, którego stwierdzenie naruszenie mogłoby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści. Innymi słowy naruszenie nieistotne, niewpływające na wynik sprawy nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji czy postanowienia.

W rozpoznawanej sprawie do takiego rodzaju naruszeń przepisów postępowania nie doszło.

Omawiając wskazane przez skarżącą kasacyjnie, podkreślić należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 2 uPROW – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, tj. zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 kpa) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Zatem z treści ww. przepisu wynika, że organ działa na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią m.in. art. 7, art. 10 czy art. 77 § 1 kpa. Zatem już z tego powodu zarzuty dotyczące tych przepisów są niezasadne.

Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, co zostało uczynione przez organy i co trafnie zaaprobował WSA. Prezes ARiMR odniósł się bowiem do dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. W przeprowadzonym postępowanie oparto się o dokumenty i twierdzenia przedstawione przez skarżącą, znajdujące się aktach sprawy dokumenty. Ponadto organy dokonały ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ogólnie dostępne rejestry publiczne (KRS). Fakt nieuznania przez organy dowodów przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie za wystarczające do zmiany oceny stanu faktycznego oraz wskazanie powodów dokonania takiej oceny nie może być traktowane jako przeprowadzenie postępowania niezgodnie z zasadami określonymi w art. 21 uPROW. Podkreślić należy, co trafnie zaakcentowano w motywach zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, że oceny działania organów nie mogły zmienić dokumenty przedłożone na etapie postępowania sądowego.

Przede wszystkim dlatego, że organy, wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, zbadały zasadność utworzenia Grupy, czemu dały wyraz w obszernych uzasadnieniach decyzji. Przy czym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są również twierdzenia skarżącej kasacyjnie dotyczące przyczyn wyboru R. M. na Prezesa Zarządu Grupy, prowadzenia negocjacji z podmiotami innymi niż Spółdzielnia (...), czy też procesu transportu mleka wytworzonego w gospodarstwach członków Grupy. Powyższe kwestie były przedmiotem rozważań organu II instancji, które prawidłowo zostały ocenione przez WSA za logiczne i spójne, zaś argumenty prezentowane przez skarżącą kasacyjnie stanowią jedynie polemikę z prawidłowym stanowiskiem organu.

W związku z powyższym WSA nie miał potrzeby – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – przeprowadzania, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ te nie mogły doprowadzić do zakwestionowania poprawnie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Wbrew zarzutom organ drugiej instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Nie naruszył tym samym również art. 11, art. 80 kpa i art. 21 ust. 2 uPROW.

Wbrew stanowisku skarżącej nie został naruszony art. 107 § 3 kpa. Bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności towarzyszących powstaniu Grupy, jak i sposobu jej działania, nie zarzucając jej braku spełnienia warunków formalnych określonych w § 3 rGPR. Natomiast wykazał, że warunki do otrzymania tej płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny i miały na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać. Organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącą, nie realizuje ona celów wsparcia, a jej działanie zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Brak jest podstaw do zarzucenia art. 89 kpa. Organ jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Zgodnie bowiem z art. 89 §1 kpa – organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Zgodnie z § 2 – organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 89 kpa, wobec tego brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy zgodnie z wnioskiem strony. W szczególności nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, gdyż dotychczasowe ustalenia w sprawie w sposób wystarczający dowiodły okoliczności stworzenia przez skarżącą Grupę "sztucznych warunków". Tym samym nie można zarzucić organowi naruszenia art. 78 kpa. Tym bardziej, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Należy mieć także na uwadze to, co już było akcentowane wyżej, że postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym uproszczonym postępowaniem, w którym to na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunku do uzyskania płatności.

W sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa. Zasada ta byłaby naruszona, gdyby organ odwoławczy pominął rozpoznanie sprawy na skutek wniesienia odwołania lub nie przeprowadził ponownego rozpatrzenia sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Ustosunkowując się do omawianego zarzutu, nie można tracić z pola widzenia uregulowania zawartego w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Chybiony są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Prawa o ustroju sądów administracyjnych, ponieważ jeszcze raz powtórzyć należy, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo przez organy, co właściwie zaakceptował WSA, a w konsekwencji jego kontrola sądowa zaskarżonej decyzji nie naruszała wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów materialnych skargi kasacyjnej sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa. Przy czym podkreślić należy, że podstawą oceny zarzutów materialnych jest stan faktyczny, jaki został przyjęty przez WSA przy orzekaniu, a z którego wynika, że skarżąca kasacyjnie stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za 3. rok korzystania z tej pomocy.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 43 rozporządzenia 640/2014 poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 (pkt 1a petitum skargi kasacyjnej).

Po pierwsze dostrzec należy, że z podstawy prawnej decyzji organu I instancji z 15 września 2016 r. - Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wynika, że podstawą materialną jej wydania był art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, a nie art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Takich wątpliwości nie miała także sama skarżąca kasacyjnie, ponieważ w odwołaniu do Prezesa ARiMR, a następnie w skardze do WSA, powoływała się na wyłącznie na naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, a nie na art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 43 rozporządzeni 640/2014.

Po drugie – co istotniejsze – treść normatywna przepisów art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013, zawierających klauzule obejścia przepisów prawa, jest analogiczna.

Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 – nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Z kolei w myśl art. 60 rozporządzenia 1306/2013 – bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Zatem tożsamość regulacji prawnej obu przepisów nie pozwala na podzielenie poglądu skarżącej kasacyjnie, że wskazanie przez organ II instancji i WSA art. 60 rozporządzenia 1306/2013 zamiast art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, który powinien spowodować uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Prezesa ARiMR.

W punkcie 1b petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 przez zastosowanie ich w sprawie z pominięciem dokonania wykładni i w konsekwencji zastosowanie, gdy nie powinny być zastosowane, bowiem nie wykazano, że zostały spełnione warunki obiektywne i subiektywne, uzasadniające odmowę udzielenia pomocy.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Wskazać należy, że wbrew zarzutowi skarżącej kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA dokonał wykładni obu przepisów z powołaniem się na ich treść i z wykorzystaniem orzecznictwa im poświęconego. Tak więc najpierw przytoczył treść wyżej cytowanego art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a następnie treść art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, w myśl którego – działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

WSA podkreślił, że art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 stanowi generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego (tak NSA w wyroku z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1462/17). Następnie prawidłowo wskazał, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. WSA dodał, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 (dostępny na stronie: www.curia.europa.eu).

Wskazał także na inne orzeczenia TSUE, z których wynika, że podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (zob. m.in. wyrok z 12 maja 1998 r. w sprawie C-367/96. Przede wszystkim jednak WSA odwołał się do wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12, który bezpośrednio odnosi się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, tj. przepisu, który jak wyżej wskazano zawiera tożsame rozwiązanie prawne jak art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

W wyroku w sprawie C-434/12 TSUE stwierdził, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny).

W tym miejscu podkreślić należy, że w najnowszym orzecznictwie TSUE (por. wyrok TSUE z 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20) dotyczącym art. 60 rozporządzenia 1306/2013 wskazuje się, że pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów sformułowanych w punkcie 1c i 1d petitum skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005 w zw. z art. 88 rozporządzenia 1305/2013, poprzez ich błędną (rozszerzającą) wykładnię.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. a-b rozporządzenia 1698/2005 – wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. d) ppkt ii), udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Powołując się na wyżej przywołane orzecznictwo TSUE wskazać należy, że w ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność.

Wobec tego to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 138/17). Tak dokonana ocena powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych, które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1313/18).

Mając na uwadze przypomnieć należy, że WSA prawidłowo podzielił stanowisko organu, że w sprawie wystąpił zarówno element obiektywny wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005 jak i element subiektywny poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności spowodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia, warunkujące zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95. Przy czym WSA trafnie wskazał, że organy nie kwestionowały, że skarżąca kasacyjnie spełniła formalne warunki konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Organy zasadnie zakwestionowały faktyczny powód powstania skarżącej grupy.

Trzy ostatnie zarzuty materialne sformułowane w punkcie 1e-g petitum skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1-7 uGPR w zw. z art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, § 6 ust. 3 pkt 1-2 oraz § 7 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c, e oraz § 8 ust. 1-3 rGPR oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 uPROW, które dotyczą ich niezastosowania, polegające na braku przyznania wnioskowanej przez skarżącą pomocy.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Przede wszystkim wskazać należy, że przy braku skutecznego zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy i jednoczesnej bezskutecznej próbie podważania wykładni przepisów materialnych, nie mogły zostać uznane za celne zarzuty niezastosowania ww. przepisów. Przepisy te bowiem dotyczą przesłanek zawiązania grup producentów rolnych oraz zasad ich organizowania i działania (o tym stanowią art. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1-7 uGPR). Przepisy § 6 ust. 3 pkt 1-2 oraz § 7 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c, e oraz § 8 ust. 1-3 rGPR doprecyzowują w jaki sposób proceduralnie należy o taką pomoc wystąpić, sposób jej wypłaty oraz jej wysokość.

Natomiast art. 10 ust. 1 uPROW stanowi, że pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia 1698/2005 oraz w przepisach UE wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu GPR. Przepisy te jednak nie znajdą zastosowania w sytuacji stwierdzenia, że wnioskujący podmiot działa w sztucznych warunkach, co zaistniało w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).