Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2585/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 924/17 po rozpoznaniu skargi [A.] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w R. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania; w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [A.] Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w R. kwotę 15.974 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Minister Inwestycji i Rozwoju. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. 1) w ramach ogólnej podstawy kasacyjnej, o której mowa w przepisie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, dalej: u.f.p.) i art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z przepisem art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z 31 lipca 2006 r., L nr 210, s. 25 ze zm.) w związku z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na uchyleniu decyzji organu jako wydanej, w ocenie Sądu, z uchybieniem procedurze administracyjnej w stopniu mogącym co najmniej istotnie wypłynąć na wynik sprawy, mimo niepodzielenia przez Sąd zarzutów procesowych skargi, przy równoczesnych:
3. - braku wskazania w uzasadnieniu wyroku, że Sąd uznał skargę za zasadną, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione,
4. - wskazaniu, że zasadne są zarzuty skargi dotyczące uchybienia przez Organ prawu materialnemu,
5. - co czyni skarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji arbitralnym, gdyż uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jest logicznie niespójne i jako takie nie pozwala na zrekonstruowanie uporządkowanego logicznie procesu dochodzenia przez ten Sąd do rozstrzygnięcia,
6. b) przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z przepisami art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) i art. 104 § 2 k.p.a., poprzez niespójne logicznie umotywowanie wyroku, w ramach którego Sąd jednoznacznie stwierdza, że podstawą materialnoprawną kontrolowanej przezeń decyzji organu jest przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., który to przepis nie obejmuje - jak równie jednoznacznie wskazuje Sąd - swoimi przesłankami okoliczności dotyczących rozwiązania Umowy, a mimo to Sąd uznaje te właśnie okoliczności za "kluczowe" w sprawie niniejszej i wytyka organowi zaniechanie zbadania tych okoliczności, wywodząc z tego zaniechania przyczynę uchylenia decyzji organu;
7. - co czyni skarżony wyrok arbitralnym, gdyż uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jest logicznie niespójne i jako takie nie pozwala na zrekonstruowanie uporządkowanego logicznie procesu dochodzenia przez ten Sąd do rozstrzygnięcia; równocześnie to uchybienie Sądu pierwszej instancji świadczy o bezzasadnym przypisaniu organowi naruszenia zasady prawdy obiektywnej wywodzonej z przepisu art. 7 k.p.a. i obowiązku załatwienia decyzją organu istoty sprawy (art. 104 § 2 k.p.a.),
8. c) przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z przepisem art. 15 k.p.a. w związku z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez ujęcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazań dla organu co do dalszego postępowania w sprawie, zgodnie z którymi:
9. - organ winien rozważyć okoliczności nie mieszczące się w przesłankach stosowania przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mimo że Sąd podkreślił, że przepis ten stanowi podstawę materialnoprawną decyzji organu i mimo że Sąd wyraźnie wskazał w części uzasadnienia wyroku poprzedzającej sformułowanie tych wskazań, że postępowanie administracyjne oparte na przepisie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie może okoliczności tych dotyczyć,
10. - okoliczności, które organ obowiązany został rozważyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy są "kluczowe" w tej sprawie,
11. - co czyni skarżony wyrok arbitralnym, gdyż uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jest logicznie niespójne i jako takie nie pozwala na zrekonstruowanie uporządkowanego logicznie procesu dochodzenia przez ten Sąd do rozstrzygnięcia:

równocześnie wywody uzasadnienia wyroku w powyższym względzie bezpośrednio prowadzą do naruszenia przez organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zasady dwuinstancyjności, skoro wyłącznie organ winien zbadać okoliczności "kluczowe" zdaniem Sądu dla wyniku sprawy administracyjnej:

1. 2) w ramach ogólnej podstawy kasacyjnej, o której mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., uchybienie prawu materialnemu, a to wobec błędnej wykładni i w jej następstwie niewłaściwego zastosowania przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z przepisem art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z § 19 ust. 4 Umowy w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 Umowy w związku z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r. poz. 1376, ze zm.; dalej: "u.z.p.p.r.") w związku z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., które to naruszenie przybrało postać wywiedzenia przez Sąd pierwszej instancji z przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. normy prawnej, zgodnie z którą środki dofinansowania Projektu nie podlegają zwrotowi, mimo naruszenia przez Skarżącego (jako beneficjenta tych środków) procedur wynikających z Umowy, określających obowiązki Skarżącego w tym zakresie.

W ślad za zgłoszonymi wyżej zarzutami kasacyjnymi skarżący organ wniósł o:

1. 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
2. 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;
3. 3) ewentualnie, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;
4. 4) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego - wedle norm przepisanych.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ zawarł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną wniosła również [A.] Sp. z o.o. Sp. k. w K. Wskazanemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. Spółka zarzuciła naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego, tj.:
2. - § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1; dalej: rozporządzenie 2988/95) poprzez błędną jego wykładnię a następnie jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu dofinansowania, polegające na przyjęciu, że przepis powyższy jest przepisem szczególnym, kompleksowo regulującym przedawnienie zwrotu dofinansowania i tym samym ma zastosowanie do przedawnienia prawa do wydania decyzji orzekającej o konieczności zwrotu dofinansowania, z wyłączeniem przepisów art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej jako: "Ordynacja podatkowa") stosowanego na mocy odesłania zawartego w art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.), a także na przyjęciu (bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego), że projekt Skarżącej jest realizowany w ramach "programu wieloletniego" w rozumieniu tego przepisu oraz że ma on zastosowanie do odsetek dochodzonych łącznie z należnością główną, w sytuacji gdy odsetki dochodzone są na podstawie przepisów krajowych;
3. - art. 70 § 1 O.p. w związku z art. 67 u.f.p. oraz w związku art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie w przypadku, gdy prawidłowo oceniony stan faktyczny i prawny obligował WSA do ich zastosowania z pominięciem przepisów art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 2988/95 i stwierdzenia, że prawo do wydania decyzji orzekającej obowiązek zwrotu dofinansowania uległo przedawnieniu, a tym samym rozstrzygnięcie istniejących wątpliwości co do treści obowiązującej normy prawnej na niekorzyść Skarżącej,
4. 2) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. - art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady reformationis in peius polegające na przyjęciu, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 2988/95, w sytuacji gdy prawidłowo oceniony stan faktyczny i prawny obligował do zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej, w konsekwencji pogorszenie sytuacji Skarżącej, gdyż przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organy administracji byłyby związane oceną prawną wyrażoną w wyroku, a zatem sytuacja prawna Skarżącej byłaby mniej korzystna niż była przed złożeniem przez Skarżącą skargi do WSA na decyzję (przyjmując bowiem, że w sprawie zastosowanie znalazłyby przepisy Ordynacji podatkowej, WSA byłby zobligowany do uznania, że ostateczna decyzja została wydana po upływie terminu przedawnienia orzekania o zwrocie większości tych należności);
6. - art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie wyłącznie decyzji w sytuacji, gdy dla usunięcia istniejących naruszeń prawa wobec stwierdzonych nieprawidłowości w ustaleniu czy w sprawie możliwe było wydanie decyzji orzekającej o konieczności zwrotu (naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z przepisem art. 2 ust. 7 rozporządzenia 1083/2006 oraz art. 1 ust. 2 Rozporządzenia 2988/95) niezbędnym było wyeliminowanie decyzji organów obu instancji;
7. - art. 133 § 1 zdanie pierwsze oraz art. 141 § 4 i art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów Skarżącej wskazanych w skardze, a w konsekwencji skonstruowanie przez WSA niepełnego uzasadnienia Wyroku, podczas gdy WSA miał obowiązek wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w odniesieniu do każdego z przywoływanych przez Skarżącą argumentów, a także sporządzenie uzasadnienia Wyroku w sposób uniemożliwiający odczytanie i zrozumienie przesłanek i motywów, jakie stoją u podstawy przyjętego rozstrzygnięcia, a także w oparciu o fakty i okoliczności, które zaistniały już po wydaniu zaskarżonej decyzji;
8. - które to naruszenia skutkują nieprawidłową kontrolą działalnością administracji publicznej, wykonywanej na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Wskazany wyrok Spółka zaskarżyła w całości i mając na uwadze wskazane wyżej naruszenia prawa, wniosła o:

1. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,
2. - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,
3. - zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów zawarła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Inwestycji i Rozwoju skarżąca Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Ministra w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki, Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem procesowym z dnia 7 czerwca 2022 r. pełnomocnik Spółki [A.] Sp. z o.o. Sp.k. wniósł o skierowanie sprawy na rozprawę.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku Spółka wniosła o przedstawienie przez Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym - następującego pytania prawnego TK: czy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) oraz § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1758 ze zm. wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz. U. z 2020, poz. 1829) w zakresie, w jakim stanowiły podstawę skierowania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym bez zgody strony postępowania, pozbawiając tym samym Skarżącą prawa do rzetelnego procesu sądowego oraz sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i niezależny sąd administracyjny, są zgodne z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 233 Konstytucji RP, a także z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

W tej sprawie skargi kasacyjne okazały się niezasadne.

Odnosząc się pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej Spółki Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela stanowiska zawartego w zarzucie naruszenia prawa materialnego zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 3 ust 1 rozporządzenia nr 2988/95 – okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (...).

Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie w sposób jednolity (za wyjątkiem przywołanego przez Spółkę wyroku z 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 4503/16) wypowiadał się w kwestii przedawnienia dotyczących finansowania programów wieloletnich finansowanych ze środków unijnych (por. np. wyroki NSA z: 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18; 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 379/18; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 744/18; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1909/19).

W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny m.in. powoływał się na wyrok TSUE z 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-436/15, w którym odpowiedziano na pytanie – kiedy rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia dla postępowań określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, jeśli chodzi o nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach "programu wieloletniego", czyli takiego jak projekt rozpatrywany w niniejszej sprawie (Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013). TSUE orzekł, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 należy interpretować w ten sposób, iż termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach "programu wieloletniego", (...) biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości - zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 2988/95, przy czym jeśli chodzi o nieprawidłowość "ciągłą lub powtarzającą się" termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała - zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95.

Poza tym "program wieloletni" uznaje się za "ostatecznie zakończony" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95 w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu, zgodnie z przepisami, które go normują. (...).

Z powyższego jednoznacznie wynika, że normy prawa unijnego określają datę graniczną, do której przedawnienie zobowiązań nie może nastąpić oraz ustanawiają szczególną regulację instytucji przedawnienia. W przypadku programów wieloletnich – a do takich należy Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013 – do przedawnienia nie może dojść wcześniej niż z chwilą zakończenia programu. Oznacza to, że w każdym przypadku niezależnie od początkowego dnia biegu terminu przedawnienia końcowy termin przedawnienia nie może być wcześniejszy niż dzień zamknięcia programu.

Jak wynika z zaskarżonego orzeczenia, co nie zostało zakwestionowane, program został zamknięty i rozliczony w dniach 22 i 28 grudnia 2017 r., a więc nie przed wydaniem decyzji odwoławczej o zwrocie dofinansowania.

W związku z powyższym w tej sprawie nie mogły mieć zastosowania art. 70 Ordynacji podatkowej oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych.

Niezasadne było również stanowisko Spółki, kwestionujące przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013 jest programem wieloletnim. Z informacji o Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013 wynika, że decyzją z dnia 7 grudnia 2007 r. Komisja Europejska zatwierdziła Program Infrastruktura i Środowisko na lata 2007-2013. To zwieńczenie wielomiesięcznych prac nad przygotowaniem największego w historii Unii Europejskiej programu. Wielkość środków unijnych zaangażowanych w realizację programu wynosiła ponad 28 miliardów euro, co stanowiło ok. 42 proc. całości środków polityki spójności w Polsce (zgodnie z wersją POIiŚ 3.0 z 21 grudnia 2011 r.). W ramach programu realizowało się duże inwestycje infrastrukturalne w zakresie ochrony środowiska, transportu, energetyki, kultury i dziedzictwa narodowego, ochrony zdrowia oraz szkolnictwa wyższego (https://www.pois.gov.pl/strony/o-programie/zasady/fundusze-europejskie-na-lata-2007-2013-2/poiis-na-lata-2007-2013/o-programie/).

O wieloletnim charakterze Programu świadczy przede wszystkim to, że był to program przewidziany na lata 2007 – 2013. Realizacja programu wieloletniego w szczególności rodzi konsekwencje w postaci konieczności zamknięcia operacji finansowych dokonywanych ze środków dofinansowania w ustalonym okresie, czyli w granicach czasookresu, który wytyczono dla danego programu, w tym przypadku okresu od 2007 r. do 2013 r. Ponadto uwzględniając aneks do umowy o dofinansowanie, okres kwalifikowania wyznaczono od 29.10.2010 r. do 31.12.2014 r. W związku z powyższym bezpodstawne okazało się twierdzenie Spółki kwestionujące przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013 jest programem wieloletnim.

W związku z kasacyjnym charakterem zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał wypowiedzenie się w kwestii zastosowania art. 3 ust 1 rozporządzenia 2988/95 w odniesieniu do odsetek naliczanych od wierzytelności głównej w kontekście wyroku TSUE z dnia 29.03.2012 r. C - 564/10. W pierwszej kolejności w tym zakresie powinien wypowiedzieć się organ administracyjny oraz Sąd I instancji.

Również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego zawarte w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius czyli zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego. Należy wyjaśnić, że oceniając materiał dowodowy w sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest władny naruszyć zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności.

Odnosząc się do ostatniego z wymienionych przypadków ocena prawa wynikająca z zaskarżonego wyroku, a dotycząca zastosowania w sprawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 w ponownym postępowaniu przed organem administracji w żadnej mierze nie zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Otóż organy administracyjne wydały zaskarżone decyzje rozstrzygając o obowiązku zwrotu dofinansowania, a zatem przyjęły, że w sprawie nie ma zastosowania przedawnienie, w tym również wynikające z Ordynacji podatkowej. Potwierdził to Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Niezasadnie natomiast Spółka zakłada, że przyjmując, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, Sąd I instancji byłby zobowiązany do uznania, że decyzja ostateczna została wydana po upływie terminu przedawnienia.

Wadliwość takiego założenia tkwi w tym, że organ administracyjny – w przeciwieństwie do teoretycznych założeń Spółki – nie zastosował w ogóle w sprawie przepisów Ordynacji podatkowej, czego dobitnym potwierdzeniem było wydanie decyzji orzekającej o istocie sprawy, a nie umarzającej postępowanie z powodu przedawnienia świadczenia pieniężnego. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania "w głąb" sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnie z prawem. Stosowanie jednak tego przepisu jest ściśle powiązane z przesłanką "niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy". Przepis ten nie reguluje zatem generalnej kwestii usuwania każdego zaistniałego w sprawie stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa.

Tym samym przepis ten nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku kompleksowej oceny zgodności z prawem wszystkich wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ale stanowi uprawnienie do orzekania "w głąb sprawy" z powiązaniu z ww. przesłanką. Przepis art. 135 p.p.s.a. przyznaje więc określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować, gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Zatem, art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ uprawnia on jedynie sąd administracyjny do zastosowania wymienionych w nim środków, a nie skarżącego, którego skarga jest skierowana na ściśle określony akt lub czynność (bezczynność) organu administracji publicznej.

W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z kolei w myśl postanowień art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Natomiast zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Wbrew stanowisku Spółki zajętemu w skardze kasacyjnej Sąd w uzasadnieniu w sposób przekonujący i wyczerpujący wyjaśnił podstawy zastosowania w sprawie art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 2988/95 (s. 7-9 uzasadnienia). To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami Spółki nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 4 p.p.s.a. są niezasadne już z tego powodu, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do wynikającego z pisma Spółki z 7.06.2022 r. wniosku o skierowanie sprawy na rozprawę Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie jest związany takim wnioskiem, a to na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do przedstawienia na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego, o co wniesiono w ww. piśmie z 7 czerwca 2022 r. Zgodnie z tym przepisem każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis ten nie nakłada na sąd każdorazowo obowiązku zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym wtedy, gdy domaga się tego strona, lecz uprawnia do jego skierowania, jeżeli wątpliwości co do konstytucyjności określonego przepisu poweźmie sąd rozpoznający sprawę. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął wątpliwości co do konstytucyjności art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jak wskazuje się w orzecznictwie wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., III OSK 3743/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawione powyżej stanowisko.

Przechodząc w tym miejscu do rozpoznania skargi kasacyjnej organu administracyjnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawartych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1. 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2. 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3. 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
4. - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Z kolei zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Zgodnie zaś z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr1260/1999, "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię wyżej wymienionych przepisów prawa przeprowadzoną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Trafnie przyjęto, że podstawą żądania zwrotu środków jest zaistnienie "nieprawidłowości" w znaczeniu jakie wynika z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006. Ponadto definicję nieprawidłowości zawiera również art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zgodnie z którą nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Przedstawione wyżej definicje określają przesłanki uznania danego czynu za nieprawidłowość.

Trafnie Sąd i instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95 procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich. Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 – realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest zatem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, konieczność interpretowania terminów użytych w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Stanowisko takie zajęto również w wyroku NSA z dnia 4.04.2017 r. sygn. akt II GSK 5056/16 opubl. CBOSA.

Uwzględniając powyższe spostrzeżenie Sąd I instancji, w realiach tej sprawy, miał wszelkie podstawy do postawienia kluczowego pytania, a mianowicie czy niezrealizowanie projektu w ustalonym w umowie o dofinansowanie terminie było nieprawidłowością w rozumieniu zacytowanych wyżej przepisów.

Wbrew stanowisku organu administracyjnego interpretacja przepisów prawa materialnego w tej sprawie nie narusza wyżej powołanych regulacji. Co więcej, Sąd w tym orzeczeniu dokonał prounijnej wykładni prawa krajowego co oznacza, że efekty tej wykładni pozwalają na uwzględnienie również zapatrywania prawodawcy Unijnego na badany problem.

Nie przesądzając ustaleń organów administracyjnych w tej sprawie, które zostaną dokonane po przekazaniu im sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że nawet jeżeli okaże się, iż w sprawie nie wystąpiły "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i w konsekwencji nie zaistnieją przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. beneficjent będzie zmuszony do rozliczenia się z otrzymanego dofinansowania. Zgodnie zaś z § 21 ust. 9 umowy jeżeli strony nie dojdą do porozumienia w drodze konsultacji, spory będą poddane rozstrzygnięciu przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Instytucji Wdrażającej.

Również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego ujęte w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. O istocie naruszenie tego przepisu była już mowa w części uzasadnienia, w której ustosunkowano się do skargi kasacyjnej Spółki.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Uzasadnienie jest konstrukcyjnie logiczne. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do kwestii przedawnienia, której nie podzielił, a w dalszej kolejności przeszedł do oceny zastosowania przez organy administracyjne art. 184 i art. 207 u.f.p.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest sprzecznie logicznie oraz niespójne. Przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym kwestia zmiany czy też oceny zasadności rozwiązania umowy o dofinansowanie przekracza ramy postępowania opartego na treści art. 207 u.f.p. nie wyklucza przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie celem ustalenia przyczyn dla których umowa o dofinansowanie nie została zrealizowana. Organ administracyjny, jak się wydaje, nie dostrzega zależności, że do prawidłowego zastosowania art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006 i przyjęcia, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z "nieprawidłowością" w realiach tej sprawy przy ustalaniu stanu faktycznego nieodzowne okazało się zbadanie, czy niezrealizowanie projektu w ustalonym w umowie o dofinansowanie terminie było nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006. W tym przypadku ustalenie stanu faktycznego i ww. okoliczności wiąże się bezpośrednio ze stosowaniem przepisu prawa publicznego, który stanowi element podstawy prawnej decyzji wydawanej na podstawie art. 207 u.f.p.

W związku z powyższym zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się również nieuzasadnione.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., a w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że fakt oddalenia obu skarg kasacyjnych jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem przemawiającym za zniesieniem między stronami kosztów postępowania.