Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 21 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 760/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", oddalił skargę B. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było stwierdzenie przez Zakład, że nie wystąpiła po stronie skarżącej którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności tych należności enumeratywnie wymieniona przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U.2017.1778) – "u.s.u.s." Skarżąca nie wykazała, że jej rodzina jest w stanie ubóstwa. Nie udokumentowała swojego dochodu za rok bieżący (np. nie dostarczyła chociażby odpisu książki przychodów i rozchodów), nie przedstawiła dokumentów wskazujących na brak możliwość wykonywania pracy zarobkowej przez męża w pełnym wymiarze czasu, nie przedłożyła także dokumentacji medycznej świadczącej o złym stanie zdrowia. Organ nie miał możliwości oceny, czy aktualnie rodzina strony znajduje się w stanie ubóstwa. Aby mówić, że rodzina znajduje się w stanie ubóstwa stan taki musiałby mieć charakter trwały, nierokujący poprawy.
Zdaniem Sądu I instancji w sprawie istotne jest to, że zarówno skarżąca jak i jej mąż są aktywni zawodowo, prowadzą działalność gospodarczą a mąż skarżącej dodatkowo uzyskuje dochody ze stosunku pracy. Skarżąca ponadto posiada wolne środki, o czym świadczy spłacanie przez nią innych zobowiązań z tytułu zaciągniętych pożyczek w ratach w kwocie 450 zł miesięcznie.
2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. S. wniosła o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 106 § 3 w zw.
z art. 193 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów. W ocenie skarżącej przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, tj. okoliczności przewlekłej choroby skarżącej, wysokości dochodów jej oraz małżonka, a także rodzaju zaciągniętych przez nią zobowiązań.
Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 2, art. 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej, przez co został naruszony art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, co stanowi konsekwencję błędnego przyjęcia, że organ nie dopuścił się naruszenia:
- a. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji sformułowanie przez organ nielogicznych wniosków w zakresie uznania, że:
- i. skarżąca nie wykazała, że jej rodzina nie jest w stanie ubóstwa, podczas gdy z przedłożonego przez skarżącą materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że jest osobą w stanie ubóstwa;
ii. nieprzedłożenie przez skarżącą dalszej dokumentacji m.in. odpisu książki przychodów i rozchodów jest przesłanką do braku możliwości oceny, czy rodzina skarżącej znajduje się w stanie ubóstwa, pomijając przy tym przedłożoną przez nią dokumentację. Stanowi to przykład rażąco wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sytuacji, gdy organ - administracyjny przykłada nadmierną wartość dowodową dokumentowi nieprzedłożonego przez stronę, a pomija wartość dowodową dokumentów przedłożonych w trakcie postępowanie;
iii. skarżąca posiada wolne środki, ponieważ spłaca zaciągnięte przez siebie zobowiązania, podczas gdy zgodnie z zasadami logiki oraz prawidłowego rozumowania trudno uznać środki przeznaczone na spłatę zobowiązania zaciągniętego w Funduszu Regionu Wałbrzyskiego jako wolne;
iv. nieuzasadnionym jest, by ubezpieczony spłacał zobowiązanie wobec innych podmiotów z pokrzywdzeniem Zakładu, w sytuacji, gdy wierzyciel spłaca zobowiązania, które są zabezpieczone przywłaszczaniem w części 49/100 pojazdu zakupionego z umowy pożyczki, a który zgodnie z treścią umowy pożyczki został zakupiony na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej;
- v. sprzecznym z interesem społecznym jest spłacanie zobowiązania pochodzącego ze środków z dofinansowania Dolnośląskiego Funduszu Powierniczego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013, podczas gdy środki te również mają publiczno-prawny charakter, zatem ich spłata leży tak samo w interesie społecznym, jak spłata zobowiązania wobec organu administracyjnego.
- b. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez organ administracyjny zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przyjmując przy tym całkowicie bierną postawę w postępowaniu dowodowym, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę wyjaśniając sporne okoliczności.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
3.2. Autor skargi kasacyjnej postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 2, art. 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej, przez co został naruszony art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, co stanowi konsekwencję błędnego przyjęcia, że organ nie dopuścił się naruszenia: art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego oraz art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez organ administracyjny zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przyjmując przy tym całkowicie bierną postawę w postępowaniu dowodowym, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę wyjaśniając sporne okoliczności.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy nie można było uznać za usprawiedliwione. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, a Sąd I instancji, dokonując kontroli judykacyjnej, prawidłowo stwierdził, że w aspekcie procesowym działania organu były prawidłowe i zgodne z naczelnymi zasadami tego postępowania.
3.3. Decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych posiada charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez podatnika przesłanek. Świadczy o tym sposobie normowania użycie w art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U.141.1363) terminu "może". Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada praworządności zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu – stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. – wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia). Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności winny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
3.4. Dokonując analizy niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na zakres postępowania, w tym także w aspekcie dowodowym organu administracji publicznej. Organ podejmował czynności mające na celu ustalenie sytuacji majątkowej i finansowej zarówno na etapie postępowania po jego zainicjowaniu przez stronę, jak i na etapie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, realizując w ten sposób zasadę prawdy obiektywnej, unormowaną w art. 7 k.p.a. Zapewnił także skarżącej możliwość aktywnego uczestnictwa w postępowaniu.
Wydanie negatywnej decyzji dla skarżącej nie może stanowić podstawy do uznania, że organ przekroczył ramy uznania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zakład zarówno w decyzji z 19 lipca 2017 r., jak i w decyzji z 13 września 2017 r. szczegółowo opisał motywy i przesłanki, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego. Po zebraniu materiału dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego prawidłowo przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą wyżej określone przesłanki umorzenia należności. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował to stanowisko organu.
Należy podkreślić, że to na wnioskującym o umorzenie zaległych składek ciąży obowiązek przedstawienia i wykazania swojej sytuacji rodzinnej i majątkowej. Przepis art. 7 k.p.a. nie może być rozumiany jako zwalniający stronę z obowiązku wykazywania inicjatywy dowodowej w tym zakresie. Specyfika postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie polega na tym, że postępowanie to jest wszczynane z inicjatywy strony. Dotyczy jej indywidualnej sytuacji (w ramach badania istnienia ważnego interesu), której organ z urzędu nie może ustalić, nie posiada bowiem stosownych uprawnień, a przede wszystkim wiedzy o sytuacji życiowej wnioskodawcy. Postępowanie wszczęte wnioskiem strony o udzielenie ulgi w spłacie należności publicznoprawnych (tu: składek na ubezpieczenie społeczne) nie jest postępowaniem, w którym w ramach realizacji zasady prawdy obiektywnej organ ma możliwość samodzielnie z urzędu, bez udziału strony dokonać ustaleń, zebrać wszelkie dowody i dokonać ich oceny.
W postępowaniu takim, jak niniejsze nie istnieją obiektywne okoliczności, tylko subiektywne, określające sytuację faktyczną konkretnego wnioskodawcy, jego ważny interes. Ciężar dowodzenia zdecydowanie przesuwa się na zobowiązanego.
W interesie strony leży podanie do wiadomości organów wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dopilnowanie utrwalenia ich w dokumentach. Organ dysponował dokumentami dostarczonymi przez stronę. Dokumenty te jednak były niewystarczające dla oceny aktualnych możliwości płatniczych skarżącej. Skarżąca nie przedstawiła bowiem informacji o dochodzie za bieżący rok, dokumentów wskazujących na brak możliwości wykonywani pracy zarobkowej przez męża w pełnym wymiarze, a także dokumentów dotyczących jej problemów ze zdrowiem.
Organ zobowiązany jest natomiast uwzględnić aktualne możliwości płatnicze zobowiązanego.
Tym samym skarżąca nie wykazała, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie twierdziła, że poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Nie udowodniła również przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która to okoliczność uniemożliwiałaby lub w znaczny sposób utrudniałaby wykonywanie pracy zarobkowej i uzyskiwanie dochodu umożliwiającego spłatę zadłużenia. Sam fakt choroby nie został przy tym wymieniony w rozporządzeniu z 2003 r. jako przesłanka umożliwiająca umorzenie zaległości, zatem samo jej wystąpienie nie uzasadnia umorzenia długu. Istotny tu jest trudny stan majątkowy będący efektem tej choroby.
Przy czym jako trudny stan majątkowy rozumie się sytuację, w której opłacenie zaległości spowodowałoby po stronie zobowiązanego niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb. Skarżąca, pomimo problemów zdrowotnych nadal prowadzi działalność gospodarczą, co oznacza, że choroba nie pozbawiła jej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
O dowolnej ocenie materiału dowodowego nie świadczy ponadto ocena jako wolnych środków na spłatę wskazanych przez skarżącą zobowiązań. Spłata zobowiązań prywatnych, jakim jest pożyczka na zakup samochodu do prowadzenia działalności nie może uzasadniać umorzenia należności z tytułu składek uprzywilejowanych w ich egzekucyjnym dochodzeniu. Osoba decydująca się na podjęcie działalności gospodarczej w jakiejkolwiek formie, przyjmuje bowiem na siebie ryzyko jej prowadzenia i ponoszenia związanych z nią wydatków, również regulowania składek i ewentualnych odsetek wynikających z nieterminowych wpłat. Innymi słowy ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obciąża przedsiębiorcę.
W toku postępowania strona nie wykazywała ponadto, że jest zobowiązana do spłaty innych zobowiązań publicznoprawnych.
3.5. Odnośnie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego, należy wskazać, że postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter wyjątku. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełniania materiału dowodowego. Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 3114/16).
Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). W ocenie sądu kasacyjnego w sprawie nie istniały podstawy do przeprowadzenia dowodu z dokumentów przez NSA. Postępowanie przed sądami administracyjnymi ma na celu kontrolę prawidłowości zebranego materiału dowodowego, dokonania na jego podstawie ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz wykładni i zastosowania przepisów prawa. W przypadku, gdy organy administracyjne nie zgromadziły w aktach danej sprawy dokumentów to Naczelny Sąd Administracyjny nie może w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełnić postępowania dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do sytuacji, w której to sąd administracyjny po raz pierwszy ustalałby prawidłowy stan faktyczny sprawy, a nie jedynie kontrolował prawidłowość jego ustalenia.
Celem zaś postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy ale ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa (zob. wyrok NSA z 13 marca 2018 r. II OSK 2138/17). Mając powyższe na uwadze wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził zatem dowodów o przeprowadzenie, których wniesiono w skardze kasacyjnej.
- 3.6. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.