Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 339/20 oddalił skargę A. Ś. (dalej: skarżący A.Ś.) i Prokuratora Okręgowego w Krakowie na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] października 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania.
Skargę kasacyjną A. Ś. oparł na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:
na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie prawa materialnego poprzez:
niewłaściwe jego zastosowanie, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. nr 6, poz. 40, dalej jako: ustawa o płatnościach), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo tego, że organy w zaskarżonych decyzjach wadliwie zastosowały przepisy prawa materialnego uznając, że strona nie spełniła warunków dla uzyskania płatności gdyż:
- - to Pan J. J. (dalej: J.J) był faktycznym użytkownikiem działek nr [...] i [...] z uwagi na to, że był bezpośrednim wykonawcą zabiegów agrotechnicznych na tych działkach, podczas gdy przepis ten uprawnia do uzyskania płatności jej posiadacza, a powierzenie realizacji zabiegów agrotechnicznych na danej działce osobie trzeciej, nie uprawnia do stwierdzenia, że posiadacz nie jest użytkownikiem działki i nie jest osobą decydującą o utrzymaniu działki w dobrej kulturze rolnej, jak również powierzenie to nie doprowadziło do utraty posiadania;
działki nr [...] nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez co strona nie była uprawniona do uzyskania płatności podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego winno prowadzić o wniosku, że skarżącemu przyznano w pierwotnej decyzji płatności zgodnie z przepisami prawa;
działka [...] nie była w posiadaniu i użytkowaniu strony przez co strona nie była uprawniona do uzyskania płatności, podczas gdy właściwe zastosowanie wymienionego przepisu prawa materialnego winno prowadzić do uznania, że strona do uzyskania płatności obszarowych była uprawniona;
działka [...] nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej z uwagi na pozostawianie na niej pokosu trawy oraz dokonywanie zabiegów agrotechnicznych nie w celu prowadzenia działalności rolniczej a w celu utrzymania porządku, podczas gdy ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji nie pozwalały na odmowę przyznana jednolitej płatności obszarowej, a mogły mieć jedynie wpływ na ocenę uprawnienia strony do uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej;
niewłaściwą jego interpretację, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo tego, że organy w zaskarżonych decyzjach wadliwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego uznając, że strona oprócz spełnienia warunków o których mowa w ustawie tj. posiadania odpowiedniej powierzchni nieruchomości oraz utrzymania jej w dobrej kulturze rolnej, winna jeszcze dodatkowo legitymować się właściwą motywacją swojego działania tj. działania jako rolnik/producent rolny/w celu prowadzenia działalności rolniczej, tymczasem wg, organu a za nim Sądu, strona utrzymywała działki w dobrej kulturze rolnej w celach wizerunkowych tj. dla zachowania estetyki otoczenia w związku z powstającym kompleksem biurowym lub w przypadku działki [...] tj. działki gdzie prowadzona była produkcją rolna pod tunelami foliowymi Sąd zarzucił że zabiegi agrotechniczne polegające na koszeniu trawy miały jedynie na celu utrzymanie porządku, przez co wadliwie Sąd uznał, że płatności stronie się nie należały.
na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. o naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi na decyzję organu II instancji w granicach skargi tj. nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą i uznanie, że zbędne jest badanie zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (...) w którym strona zarzucała, iż organ błędnie przyjął, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie można uzasadnienie twierdzić iż skarżący w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności;
art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznał, iż zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pomimo tego, że dokonują one błędnej oceny materiału dowodowego, prowadząc do błędnego stwierdzenia, że skarżący nie był osobą uprawnioną do uzyskania płatności, a której to wadliwość przejawiała się w szczególności w: wadliwej ocenie zeznań świadka J. J. w szczególności odmawiającej wiarygodności jego zeznaniom złożonym 23 czerwca 2017 r. pomimo tego, że Sąd I instancji nie podaje przyczyn dla których za organem uznał te zeznania za pozbawione wiarygodności, a poprawna ocena zeznań tego świadka prowadziłaby do wniosku, że strona uprawniona była do uzyskania płatności;
wadliwej ocenie zeznań świadka M. K. (dalej: M.K), poprzez stwierdzenie, że z uwagi na to że składane były w 2014 i nie przez osobę bezpośrednio użytkującą działki to nie są one miarodajne, podczas gdy wskazywane przez Sąd okoliczności nie dają podstaw do nieuwzględnienia przez organ zeznań świadka dla oceny stanu faktycznego;
wadliwym uwzględnieniu jako dowodu świadczącego o braku spełnienia warunków do uzyskania płatności zdjęcia działek z [...] kwietnia 2003 r., czyli sprzed okresu relewantnego dla oceny, czy działki spełniały kryteria uzyskania- płatności, podczas gdy zdjęcie to może potwierdzać jedynie stan działki w dniu jego wykonania, ale nie jak wskazuje Sąd na dzień 30 czerwca 2003 r.;
błędnym przyjęciu, że zeznania świadków złożone w sprawie karnej wskazują na niespełnienia warunków do przyznania płatności na podstawie stwierdzeń, że działki stanowiły nieużytki (świadek P. K.), lub że tereny były nieużytkowane rolniczo (świadek A. L. K., świadek J. K.), podczas gdy są to stwierdzenia bardzo ogólne i nie wskazujące na to co świadkowie rozumieją przez rolnicze użytkowanie, zaś w potocznym języku użytkowanie rolnicze to sianie i zbieranie widocznych plonów np. zbóż, co nie jest warunkiem koniecznym dla uzyskania płatności;
pominięcie faktu, że zeznania świadków złożone w postępowaniu przygotowawczym na które szeroko powołuje się organ mają ograniczoną moc dowodową, a to z uwagi na to, że dopiero w postępowaniu sądowym są one precyzowane (także poprze zadawanie pytań przez Sąd i strony postępowania), oparcie ustaleń faktycznych o opinie biegłych i protokół oględzin działek z dnia [...] marca 2009 r. sporządzonych przez biegłych oraz na wynikach oględzin prowadzonych na działkach [...] października 2009 r. przez pracowników ARiMR, podczas gdy z uwagi na czas ich sporządzenia, brak precyzyjnego odniesienia się do granic badanych działek, zakresu badanej powierzchni jak i okoliczność, że biegły z zakresu łąkarstwa uczestniczył w oględzinach w listopadzie 2009 r., podczas których na działkach częściowo zalegał śnieg - opinie te nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu odnośnie stanu działek i prowadzonych na ich zabiegów w okresie 2004 - 2008 r.;
zeznań świadka E. Z., na podstawie których uznano że działka [...] nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej z uwagi na pozostawianie na niej pokosu trawy, podczas gdy świadek ten w swoich zeznaniach przed Sądem w postępowaniu karnym nie wskazała na to jak wyglądał teren wokół tuneli foliowych, co działo się z koszoną trawą, ani na jakiej powierzchni składowane były odpady roślinne, a samo nawet przyjęcie że pokos był pozastawiany wokół tuneli, choć błędne nie powinno wykluczać działki z uprawnienia do uzyskania jednolitej płatności obszarowej;
art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a to z uwagi na:
nie podanie przez Sąd przyczyn dla których odmówił wiarygodności zeznaniom złożonym przez J. J. [...] czerwca 2017 r., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku;
brak wyjaśnienia dlaczego Sąd uznał, iż zarzuty skargi kwestionujące ogólnikowe zeznania świadków, brak wiedzy co do rozumienia pojęcia "rolnicze użytkowanie", brak możliwości sprecyzowania na podstawie ich zeznań granic działek i brak wskazania numerów działek, uchybienia w opiniach i protokole oględzin uznał za niezasadne, bo za poprawne uzasadnienie oceny tych zarzutów przez Sąd, nie można uznać stwierdzenia, że ocena materiału dowodowego przez organ była kompleksowa;
niewskazanie dlaczego Sąd uznał, iż przeprowadzenie przez organ wnioskowanych przez Stronę dowodów nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i organ słusznie je pominął, podczas gdy dowody z zeznań świadków w tym w szczególności świadka P. N. i R. R. miały służyć wyjaśnieniu rozbieżności jakie zaistniały w składanych przez nich zeznaniach, a przeprowadzenie konfrontacji między stroną a biegłymi miało służyć wyjaśnieniu wątpliwości, co do rzetelności sporządzonych przez nich opinii w oparciu o które organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.
Związanie wykładnią prawa ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa i oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i autora skargi kasacyjnej, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2020 r., I GSK 2660/18 przedstawił następującą wykładnię prawa dokonaną w sprawie, która została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach:
"Zauważyć bowiem trzeba, że Sąd I instancji - uchylając wznowieniowe decyzje organów obu instancji - skontrolował legalność wyłącznie decyzji odwoławczej w kontekście drugorzędnej (wtórnej) dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy przesłanki "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", pomijając kluczową dla rozpoznania tej sprawy przesłankę wznowienia postępowania w postaci faktycznego posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania przez skarżącego beneficjenta pomocy. Wbrew błędnemu stanowisku zaskarżonego wyrokowi istotę sporu we wznowieniowym postępowaniu w przedmiocie płatności, wszczętym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), lecz okoliczności mieszczące się w przesłance posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich (...) Uwadze Sądu I instancji umknęło jednakże, że organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął - co dostateczne dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji począwszy od strony 16 i uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej - okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania.
Obszerne wywody organów obu instancji odnoszą się do materiału dowodowego wskazującego na to, że skarżący nie użytkował zadeklarowanych do płatności gruntów. Także organ odwoławczy wprost wskazał, że "do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymanie go w dobrej kulturze rolnej", po czym zdefiniował pojęcie posiadania odnosząc się do cywilistycznej regulacji posiadania. Ostatecznie zaprezentował regulację unijną i krajową w zakresie przesłanki przyznania płatności - posiadania gruntów oraz dokonał szczegółowej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów w kontekście posiadania przez skarżącego każdej z zadeklarowanych do płatności działek i ich faktycznego użytkowania (...) Z powyższego wynika, że zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez organy obu instancji, że zaistniały w sprawie nowe okoliczności faktyczne był brak faktycznego użytkowania gruntów (...) W tej sprawie zasadniczą przesłanką była uznana przez Sąd I instancji za przedwczesną i z tego względu nie ocenioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, okoliczność faktycznego rolniczego użytkowania gruntów przez skarżącego beneficjenta.
Ustalenie tej okoliczności, a następnie jej ocena przez Sąd I instancji ma pierwszorzędne znaczenie. Dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy konieczne jest zatem uprzednie ustalenie posiadania przez beneficjenta gruntów (...) Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany będzie skontrolować zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności pod kątem spełnienia przesłanki posiadania przez skarżącego zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a w dalszej kolejności - w zależności od wyniku oceny spełnienia tej przesłanki - ewentualnie rozważyć przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności."
Należy podkreślić, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na rok 2006 reguluje ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 i 2, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach będąc z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ją w zaskarżonym wyroku:
"W konsekwencji, działając w konwencji procesowej związania postanowieniami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd oddalił skargi, ponieważ stwierdził, że choć decyzje organów naruszają prawo w opisanych niżej kwestiach, to nie w sposób nakazujący ich uchylenie. W pierwszej kolejności analizie należy poddać przepisy procesowe stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Zaskarżoną do Sądu decyzją dyrektor utrzymał w mocy decyzję kierownika, który ustalił, że w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ze względu na upływ okresu 5 lat, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., kierownik orzekł, że decyzja z [...] stycznia 2007 r. została wydana z naruszeniem prawa (...) Obowiązkiem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie jest zatem analiza, czy organy poczyniły prawidłowe wnioski w zakresie akcentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wynik tej analizy doprowadził do akceptacji stanowiska dyrektora, że działki nr [...] nie były użytkowane rolniczo przez skarżącego, lecz przez J. J., że działka nr [...] nie była użytkowana rolniczo przez A. Ś. lecz przez P. N. oraz że na działce nr [...] wokół tuneli foliowych nie była prowadzona działalność rolnicza.
Równie poprawnie dyrektor wywiódł, że nie były użytkowane rolniczo działki przeznaczone pod budowę KPB, pod plac parkingowy i pod teren wokół tych budynków – dotyczy to działek nr [...] (...) Wbrew zarzutowi skargi, organ dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. Ustalił, że skarżącego nie można uznać za osobę, która w jakikolwiek sposób decydowała o sytuacji rolniczej na działkach, które uprawiał J.J. Według prawidłowych ustaleń organu to J. J. był faktycznym posiadaczem i użytkownikiem działek [...]. Z zeznań J. J. z [...] stycznia 2013 r. wynika, że uprawiał przedmiotowe działki ponad 10 lat, jeszcze przed wystąpieniem przez skarżącego z wnioskiem o przyznanie płatności. J. J. uprawiał działki w zamian za zebrane z pól plony, opłacając w początkowych latach podatek rolny (...) Organ uznał, że A. Ś. faktycznie nie użytkował gruntów rolnych, których dotyczyła płatność. Tego ustalenia nie może zmienić uzyskanie kolejnych zeznań czy przeprowadzenie konfrontacji, o które wnioskował A. Ś., a których to wniosków dowodowych organ nie uwzględnił (...)"
Zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przedstawił prawidłowy sposób dokonanie wykładni przepisów pod kątem spełnienia przesłanki posiadania przez skarżącego zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, to jest to wykładnia niepodważalna. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby sąd I instancji i strony miały odmienne stanowisko (tak: wyrok NSA z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1088/14, LEX nr 2081039).
Gdyby Sąd I instancji pominął w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, byłoby to istotne uchybienie procesowe uzasadniające oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 190 p.p.s.a.
Tymczasem skarga kasacyjna od zaskarżonego wyroku opiera się na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, którą prawidłowo odczytał i uwzględnił wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z treścią wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2020 r., którą jest związany. Zarzuty skargi kasacyjnej podważają i naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W wyroku z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt FSK 541/15 (LEX nr 2258576) wyraził następujący pogląd: "Na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania.
W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne." Oczywistym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną merytorycznie weryfikować uprawnień beneficjenta do otrzymania płatności, ponieważ prowadziłoby to faktycznie do powstania co najmniej zasadniczych i wiążących podstaw ustaleń faktycznych, a więc w istocie dokonywania prawidłowych ustaleń sprawy za organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2020 r. dokonując wykładni prawa nie weryfikował uprawnień beneficjenta do otrzymania płatności. Wskazał jedynie, że istotę sporu we wznowieniowym postępowaniu w przedmiocie płatności, wszczętym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5) kpa, nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), lecz okoliczności mieszczące się w przesłance posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, określonej w ustawie o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru.
W orzecznictwie przyjmuje się, że oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Nie ma jednak przeszkód normatywnych, aby w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił dodatkowo motywy zawężone do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej.
Pełnomocnik A. Ś. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 2) a) petitum skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.; w pkt 2) b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego; w pkt 2) c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Pojęcie wykładni prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. obejmuje prawo materialne i procesowe i należy je rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa to wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie (ustalenie jednoznacznej normy) w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego wykładnią prawa oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem przepisów prawa wskazanych jako naruszonych w ramach obu podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) wykładnia prawa dokonana w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże nie tylko sąd, któremu sprawa została przekazana lecz również inne sądy oraz organy administracji publicznej.
Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 190 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, które podlegały kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. z mocy art. 190 p.p.s.a. przez ustaloną w tej sprawie wykładnię prawa ostatecznie zakreśla granice sprawy przekazanej do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał uchylone orzeczenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie miał już zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przekazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany będzie skontrolować zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności pod kątem spełnienia przesłanki posiadania przez skarżącego zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a w dalszej kolejności - w zależności od wyniku oceny spełnienia tej przesłanki - ewentualnie rozważyć przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności. Wobec zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ustalenia, że skarżący faktycznie nie użytkował gruntów rolnych, których dotyczyła płatność, badanie przesłanki sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności stało się zbędne.
Nie jest również trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami kpa. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Sąd I instancji nie naruszył przepisów kpa, ponieważ akceptując stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej badał w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniając również prawidłowość zastosowania w toku postępowania administracyjnego przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie stwierdził innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04).
Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa.
Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie.
Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu.
Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji z [...] stycznia 2007 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a., art. 149 § 1 i 2 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2) k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a., art. 151 § 2 k.p.a. Tych przepisów nie naruszył Sąd I instancji akceptując ustalenie, że A. Ś. faktycznie nie użytkował gruntów rolnych, których dotyczyła płatność. W Rozdziale 12 Wznowienie postępowania, ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uregulowano przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, ograniczenie dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, formę wszczęcia oraz odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, właściwość organu oraz rodzaje decyzji kończących postępowanie.
Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach wskazał przepisy zastosowane w sprawie wznowieniowej, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z ich przytoczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku (str. 14-16) szczegółowo odniósł się do prawidłowości zastosowania przepisów Rozdziału 12 Wznowienie postępowania (kodeks postępowania administracyjnego) w rozpoznawanej sprawie.
Oceniając zasadność wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o przyznaniu płatności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo uznał, że w tej sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2007 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok. Podstawę prawną stanowi tu art. 145 § 1 pkt.
5) k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który decyzję wydał. Nowymi okolicznościami, które wyszły na jaw, uzasadniając wznowienie postępowania było ustalenie, że A. Ś. w 2006 roku faktycznie nie użytkował gruntów rolnych, których dotyczyła płatność. Ta nowa okoliczność faktyczna została ujawniona na podstawie dowodów zebranych, między innymi przez Komendę Wojewódzką Policji w Krakowie i Prokuraturę Okręgową w Krakowie. Według art. 151 § 2 kpa, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Zgodnie zaś z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych (...) może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5) kpa, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Ta regulacja prawna oznacza, że o ile w postępowaniu zwykłym, głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, o tyle przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. To ostatnie ma przy tym własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z okoliczności wyczerpująco wymienionych w art. 145 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym.
Z brzmienia art. 149 tej ustawy regulującego przebieg postępowania wznowieniowego wynika, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje podstawę do rozpatrzenia dwóch połączonych ze sobą spraw, to jest sprawy dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przesłanka istotnych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji jest spełniona, gdy ujawnią się w sprawie nowe okoliczności faktyczne, okoliczności te będą miały charakter nowych w stosunku do poprzednio prowadzonego postępowania, okoliczności te nie były znane w dniu wydania decyzji, nowe okoliczności muszą być istotne dla sprawy, czyli takie, które mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową.
Postępowanie w sprawie wznowieniowej wszczętej postanowieniem organu właściwego obejmuje zatem przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu tego postępowania organ administracji publicznej wydaje, między innymi decyzję stwierdzającą wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Taka decyzja nie rozstrzyga jednak na nowo sprawy administracyjnej z powodu wystąpienia negatywnej przesłanki upływu terminu dziesięciu lub pięciu lat pomimo ustalenia, że istnieją podstawy do uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej i określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne. Natomiast przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru stanowiły podstawę prawną przyznania płatności i nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie wznowieniowej, jako podstawa prawna decyzji ostatecznej.
Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego nie może odnieść zamierzonego skutku. Wadliwie sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego przez co nie mogły być skuteczne.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a.