Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 942/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że na podstawie umowy z [...] grudnia 2012 r. strona realizowała projekt pt.: "[...]", o wartości [...],00 zł. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., Marszałek Województwa Lubelskiego zobowiązał Fundację do zwrotu środków dofinansowania w wysokości w wysokości [...] złotych wraz z odsetkami z uwagi na stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie wynajmu pomieszczeń na cele projektu, polegającą na niezastosowaniu zasady konkurencyjności. W wyniku odwołania decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju z [...] lutego 2017 r. Organ wyjaśnił, że skarżąca w ramach projektu najmowała sale na prowadzenie zajęć szkoleniowo-doradczych polegających na poradnictwie zawodowym (grupowym i indywidualnym), psychologicznym, wykładów, szkoleń komputerowych, zawodowych oraz pośrednictwo pracy. Wobec tego, zdaniem organu, powinna była przeprowadzić jedno zamówienie na wykonanie usługi najmu sal w oparciu o zasadę konkurencyjności, umożliwiając jednocześnie składanie ofert częściowych.
Oddalając skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżąca poprzez swoje działanie dopuściła się naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie i wytycznych, bo zamówienia dotyczące najmu sal na realizację projektu cechowały się tożsamością przedmiotową, czasową i podmiotową.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja zaskarżyła w całości, formułując zarzuty na obydwu podstawach. Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczyły:
- - art. 207 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1077 ze zm.) w związku z § 3 ust. 4 umowy z dnia [...] grudnia 2012 r. o dofinansowanie projektu pomiędzy skarżącą a Województwem Lubelskim - Urzędem Marszałkowskim, § 20 b tej umowy oraz 3.1.3.1 Podsekcja 1 – Zasada Konkurencyjności pkt 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (wersja z 15 grudnia 2011 r., oraz wersja z 1 lipca 2013 r.) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwie uznanie, że w przyjętym przez Sąd stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie dyspozycja art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.
Zdaniem skarżącej nie była ona zobligowana do stosowania zasady konkurencyjności, ponieważ wynajęcie poszczególnych sal wykładowych i pracowni komputerowej stanowiło odrębne zamówienia wobec braku łącznego spełnienia kryteriów tożsamości przedmiotowej, czasowej i podmiotowej, a ponadto wobec braku przekroczenia łącznej kwoty w wysokości 14 000 euro netto;
- - art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez wadliwe uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy przedmiotowy przepis powinien znaleźć zastosowanie, podczas gdy wezwanie do zapłaty skierowane do strony, znajdujące się w zaleceniach pokontrolnych z 4 stycznia 2016 r. było wadliwe ponieważ została w nim błędnie wskazana kwota, której zwrotu wraz z odsetkami domagał się organ Wskutek tego, zdaniem skarżącej termin określony w art. 207 ust. 8 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych nie upłynął.
Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego obejmowały:
- - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu nadanym ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r. Nr. 6 poz.
- 18) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 77 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny niniejszej sprawy, podczas gdy:
- a) organ odwoławczy oddalił wnioski dowodowe zmierzające do wykazania praktyki organu pierwszej instancji polegające na traktowaniu jako odrębne zamówienia wydatków związanych z wynajmowaniem poszczególnych sal przez innych niż skarżąca beneficjentów, począwszy od 2011 r., a w konsekwencji zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- b) organ odwoławczy naruszył art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do organów władzy publicznej w szczególności poprzez akceptację działania organu pierwszej instancji polegającego na nieoczekiwanej i pozostającej w sprzeczności z utrwaloną praktyką organu, zmianie stanowiska w zakresie łączenia wydatków związanych z usługami polegającymi na najmie pomieszczeń oraz wykładni terminów tożsamości przedmiotowej, czasowej i podmiotowej zamówienia w rozumieniu Wytycznych, do których stosowania strona zobowiązała się na podstawie umowy z [...] grudnia 2012 r., brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy m.in. poprzez dokonanie nieprawidłowej analizy procesu rekrutacji w ramach projektu "[...]", a tym samym wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków,
- c) nie udzielono odpowiedzi na pismo z 24 listopada 2015 roku, nie uwzględniono uchybień popełnionych przez organ pierwszej instancji na płaszczyźnie obowiązków informacyjno - kontrolnych wynikających z zawartej pomiędzy organem pierwszej instancji a skarżącą umowy o dofinansowanie projektu (§10 umowy), bezzasadne przyjęcie, że skarżąca w sposób celowy nie zastosowała zasady konkurencyjności;
- - art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów procesowych postawionych w skardze, dotyczących istotnych okoliczności sprawy poprzez lakoniczną konstatację w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku,
Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania i o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bo strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Są one częściowo uzasadnione. Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach, dlatego w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego.
Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione, bo wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ustalony przez organy, a zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny tej sprawy nie budzi wątpliwości. Nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Prezentowane wcześniej stanowisko organów w odniesieniu do wykładni przepisów prawa materialnego oraz postanowień umowy o dofinansowanie nie należy do katalogu faktów podlegających ustaleniu w toku postępowania. Tymczasem fakty tej sprawy kwestionowane nie są ani co do okoliczności zawarcia, ani wykonywania umowy o dofinansowanie. Sporna jest natomiast ocena podjętych przez skarżącą czynności w ramach realizacji zobowiązania wynikającego z tej umowy.
Niezależnie od tego zauważyć należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego należą do procesowych, a zatem – co do zasady – wszelkie zmiany stanu prawnego wchodzą w życie "w biegu". Innymi słowy organ administracji (o ile nic innego nie wynika z przepisów przejściowych) uwzględnia w tym zakresie stan prawny z chwili dokonywania czynności procesowej. Dlatego oczekiwanie skarżącej, by organ stosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym wskazaną w skardze kasacyjnej ustawą z 3 grudnia 2010 r., z pominięciem zmian tego aktu, które weszły w życie później, jest nieuzasadnione. Uwaga ta jednak nie ma istotnego znaczenia dla rozpoznania tej sprawy, bo w okresie od wejścia w życie powyższej nowelizacji do wydania zaskarżonej decyzji treść powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów nie zmieniła się. Sumując, w tej sprawie Sąd trafnie ocenił, że organy nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a. w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych.
Tym samym zarzut naruszenia tych przepisów w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie jest uzasadniony. Natomiast opisany w skardze kasacyjnej jako procesowy przepis art. 8 k.p.a. (w wersji sprzed nowelizacji z 7 kwietnia 2017 r.), podobnie jak art. 32 ust. 1 Konstytucji należą do regulacji materialnoprawnej. Respektowanie zasad zaufania jednostki do organu, jak i równego traktowania należy do kategorii prawa materialnego. Skarżąca zresztą upatruje ich uchybienia w przyjęciu przez organy określonej (innej niż dotychczas) wykładni prawa materialnego. Podniesienie zarzutu naruszenia tych przepisów jako procesowych jest zatem nietrafne.
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów reguluje kompetencję sądu administracyjnego – badania legalności działalności administracji. Sąd pierwszej instancji wywiązał się z obowiązku weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykraczając poza prawem przewidziany katalog uprawnień orzeczniczych. Dlatego o naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może być mowy. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji przygotowano zgodnie z wymaganiami stawianymi przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Oceny tej nie zmienia fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego w motywach orzeczenia Sądu Wojewódzkiego w zakresie wykładni i w konsekwencji stosowania przepisów prawa materialnego.
Zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej są bowiem zasadne. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, ani wykładnia ani stanowiące rezultat tego procesu stosowanie przepisów prawa materialnego przez organy administracji nie były prawidłowe. Wadliwie wyłożono mianowicie te unormowania, które mieszczą się w pojęciu "innych procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu środków" w rozumieniu art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zaliczyć doń należy postanowienia umowy o dofinansowanie oraz obowiązujących w tym zakresie wytycznych. Ich normatywny charakter nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i pogląd ten należy podzielić (zob. np. wyrok NSA z 17 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1384/18, LEX nr 2744540). W konsekwencji doszło do wadliwego zastosowania przepisów ustawy, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.
Podkreślić należy, że utożsamienie sali przeznaczonej do świadczenia poradnictwa zawodowego (grupowego i indywidualnego), pośrednictwa pracy, poradnictwa psychologicznego, prowadzenia wykładu oraz pracowni komputerowej na szkolenia zawodowe nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Porada psychologiczna musi odbywać się w miejscu zapewniającym poczucie bezpieczeństwa, intymności i zachowanie chronionej prawem tajemnicy. Wobec tego udzielana być powinna w innym pomieszczeniu niż dostępna dla wielu osób sala, w której odbywają się grupowe porady poradnictwa zawodowego.
Z kolei pracownia komputerowa, co zresztą akcentowała skarżąca, wyposażona być musi w stosowny sprzęt wraz z oprogramowaniem oraz dostęp do sieci Internet. Ogólne sformułowanie "najem sali" jest w tym przypadku zawodne, bo nie jest wystarczające do opisu miejsca, w którym skarżąca wykonywała obowiązki wynikające z umowy o dofinansowanie. Tezie tej nie przeczy posługiwanie się w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego kodami CPV (Common Procurement Vocabulary, Wspólny Słownik Zamówień). Służą one wprawdzie ujednoliceniu opisu przedmiotu zamówienia, co potwierdza zresztą punkt 3.1.3.1 Podsekcja 1 podpunkt 3 Wytycznych, jednakże na wysokim poziomie ogólności.
W przypadku najmu nieruchomości, przedmiot zamówienia według kodu CPV można kwalifikować jedynie jako najem nieruchomości mieszkalnej bądź niemieszkalnej. Nie pozwala natomiast na taki opis przedmiotu zamówienia, który uwzględniałby to, że mamy do czynienia z częścią nieruchomości ani to, jakie przeznaczenie ma mieć wynajmowany lokal. Tymczasem wskazane szczegółowe cechy przedmiotu zamówienia determinują zarówno sposób wykonywania usługi, jak i katalog potencjalnych wykonawców. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku tego Sądu z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1324/15, LEX nr 2252661, zgodnie z którym sam fakt, że umowy najmu zawierano w celu realizacji jednego projektu nie jest wystarczający do uznania, by obejmować je jednym zamówieniem.
Należy podkreślić, że precyzyjny i jednoznaczny opis przedmiotu zamówienia należy do obowiązków zamawiającego, a nazbyt szerokie jego ujęcie mogłoby spotkać się z zarzutem nieprawidłowości redakcji specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
To, czy najem powinien zostać objęty jednym zamówieniem zależy zatem od tego, czemu służyć miały wynajmowane sale, od tego czy poszczególne, realizowane przez skarżącą w ramach projektu działania mogły być wykonywane w tej samej sali, czy też wymagały wynajęcia odrębnych, specyficznie urządzonych pomieszczeń. Z niebudzących wątpliwości ustaleń tej sprawy wynika, że skarżąca wykonywała w ramach projektu rozmaite czynności, polegające na szkoleniach, poradnictwie zawodowym i psychologicznym. Skoro istotne warunki, niezbędne do świadczenia tych usług nie są jednorodne, nie sposób uznać, że zachodzi tożsamość rodzajowa pomiędzy przedmiotami realizowanych przez skarżącą zamówień.
Z tych powodów stwierdzenie, że skarżąca obowiązana była do stosowania przewidzianej w punkcie 3.1.3.1 Podsekcja 1 punkcie 4 Wytycznych zasady konkurencyjności było nieuzasadnione. Nie ziścił się bowiem wynikający z przekroczenia progu 14 000 euro obowiązek respektowania tej zasady. Tym samym ocena, że skarżąca naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych było nietrafne, a tym samym zastosowanie przez organy art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy – nieuprawnione. Zaakceptowanie wskazanego stanowiska organów przez Sąd pierwszej instancji czyni zarzut naruszenia tych unormowań uzasadnionym.
Nie było także podstaw do wystosowania na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy o finansach publicznych do skarżącej wezwania do zwrotu środków i wydania na podstawie art. 207 ust. 9 pkt 1 tej decyzji do tego zobowiązującej. Zarzut naruszenia tych przepisów jest zatem zasadny, bo Sąd pierwszej instancji nietrafnie ocenił te czynności organu jako prawidłowe.
Rozpatrując sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim zrezygnują z przypisania skarżącej naruszenia zasady konkurencyjności tylko dlatego, że w ramach jednego projektu zamawiała usługi mieszczące się w jednej pozycji Wspólnego Słownika Zamówień. Odstąpią tym samym od kumulowania wartości przedmiotu zamówień na najem sal przeznaczonych do świadczenia różniących się usług. Ocenią raz jeszcze właściwości poszczególnych przedmiotów zamówienia na podstawie potrzeb realizowanego projektu i na tej podstawie wyrażą stanowisko co do tego, czy rzeczywiście można w tej spraw mówić o tożsamości usług.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.