Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1632/17 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369, obecnie: Dz. U. 2022 poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Ł. K. (dalej też: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej też: "Minister", "organ) (przy udziale uczestnika postępowania Uniwersytetu w Białymstoku) z dnia 21 lipca 2017 r. nr ODW-0021/DIA/2017/45 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 26 stycznia 2017 r., nr 0021/DIA/2016/45 Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmówił przyznania środków finansowych na realizację projektu nr rej. DI 2015 0021 45 pt. "[...]" rozpatrywanego w ramach V edycji konkursu programu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego pod nazwą "Diamentowy Grant".
Następnie na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia 21 lipca 2017 r., ODW-0021/DIA/2017/45 utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Ł. K. wniósł w tej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że jedynym błędem w ocenie dorobku naukowego skarżącego było stwierdzenie, że czasopisma, w których publikował nie znajdowały się na liście B ministerstwa. Korekta tej oceny w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy nie może jednak podważać samej idei oceniania i kryteriów w oparciu, o które jest dokonywana. Zupełnie inną kwestią jest natomiast ilość punktów przyznanych ostatecznie projektowi w tym kryterium. Podniesienie ilości punktów z 35 do 37 było bowiem pozostawione w gestii oceniających, którzy wyjaśnili dlaczego punktacja ta wzrosła o 2 punkty. Do najwyżej ocenionych wniosków brakowało ocenianemu w sprawie niniejszej nie tylko czasopism z listy B, ale również czasopism z listy A. Brakowało także udziału skarżącego w konferencjach o zasięgu międzynarodowym. Jeśli chodzi o kwestię wagi publikacji będących w druku to niewątpliwie praca opublikowana ma większą wagę od tych, które opublikowane nie są.
Co do rozbieżnej oceny wartości naukowej projektu w IV I V edycji konkursu to Sąd I instancji zauważył, że projekt w zakresie wartości naukowej w IV edycji konkursu uzyskał 30/40 możliwych do uzyskania punktów, a w V edycji konkursu 27/40 możliwych do uzyskania punktów. Tym samym trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, iż oceny te są skrajnie różne. Niezależnie od powyższego wskazano, że w każdym konkursie wnioski oceniane są w odniesieniu do innych wniosków w danym obszarze nauki. Z tych względów ocena danego wniosku w poszczególnych edycjach konkursu zależy w dużej mierze od wartości naukowej i jakości zgłoszonych wniosków w danym obszarze nauki.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasadnie odmówiono skarżącemu dostępu do akt sprawy w tym danych dotyczących dorobków naukowych innych uczestników konkursu bowiem, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r. ustawy "wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę, stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji".
Odnosząc się do procesu oceny wniosków przez zespół, Sąd I instancji wyjaśnił, że wnioski składane są w systemie elektronicznym, a członkowie zespołu mają stały dostęp do wszystkich wniosków przez cały czas trwania konkursu od momentu ich zarejestrowania. Analiza wniosków dokonywana jest więc przed posiedzeniem. Na posiedzeniu zespołu odbywa się omówienie poszczególnych wniosków i uzgodnienie stanowiska oraz listy rankingowej. Przeciętnie każdy członek zespołu przygotowuje opinie dla kilku wniosków. Tym samym zarzut rzetelnej oceny wniosków nie zasługuje na uwzględnienie.
W kwestii odmowy przeprowadzenia rozprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że zgodnie z art. 89 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej powoływanej jako k.p.a.) organ administracji publicznej jest obowiązany do przeprowadzenia, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawy, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. W niniejszej sprawie przepis prawa nie nakładał takiego obowiązku, także przesłanka przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, nie zachodziła.
Natomiast zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W sprawie uczestniczyła wyłącznie jedna strona, a organ umożliwił jej zapoznanie się z aktami sprawy, zatem trudno przyjąć, aby przeprowadzenie rozprawy mogło być potrzebne do wyjaśnienia stanu faktycznego.
Zdaniem Sądu I instancji niedopuszczenie skarżącego do udziału w posiedzeniu zespołu odwoławczego było w pełni uzasadnienie i nie wymagało wydania w tym przedmiocie postanowienia. Byłoby to naruszeniem regulaminu konkursu, który takiego uczestnictwa nie przewiduje. Za bezpodstawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał również zarzut dokonania oceny wniosku przez osoby podlegające wyłączeniu. Nie podzielił także twierdzenia skarżącego jakoby treść opinii zespołu została zmodyfikowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zarzutu dotyczącego przewlekłości postępowania.
Ł. K. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonych decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Jednocześnie zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to:
A) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe dokonanie przez Sąd a quo kontroli legalności decyzji organu i niedostrzeżenie, że:
- 1) organ przyjął błędną (niezgodną z rozporządzeniem) punktację publikacji skarżącego w porównaniu do publikacji naukowych innych wnioskodawców, co spowodowało obniżenie liczby punktów za dorobek naukowy uzyskanych przez skarżącego i miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, bowiem ocena dorobku naukowego skarżącego była najważniejszym składnikiem punktacji, a wynik punktowy stanowił o miejscu na liście rankingowej, a to z kolei przesądzało o wyniku sprawy (konkursu), tj. o przyznaniu albo nieprzyznaniu skarżącemu "Diamentowego Grantu";
- 2) organ błędnie zaliczył ogólnopolskie konferencje naukowe, w których brał udział skarżący, do konferencji lokalnych, co skutkowało obniżeniem punktacji dorobku skarżącego w tym zakresie i w rezultacie miało wpływ na wynik sprawy, tj. plasowało skarżącego na dalszym miejscu na liście rankingowej, co skutkowało nieprzyznaniem "Diamentowego Grantu";
B) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - poprzez niewłaściwe dokonanie przez Sąd a quo kontroli legalności decyzji organu i niedostrzeżenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, polegającego na uczestnictwie w postępowaniu remonstracyjnym osób, które brały także udział w rozstrzyganiu sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym
C) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. - poprzez niewłaściwe dokonanie przez Sąd a quo kontroli legalności decyzji organu i niedostrzeżenie, że organ podejmował wzajemnie sprzeczne rozstrzygnięcia w tym samym stanie faktycznym i prawnym w stosunku do skarżącego, a to w taki sposób, że osiągnięcia naukowe, które zostały "niezauważone" w I instancji i których zdaniem organu zabrakło w porównaniu do wniosków najwyżej ocenionych, w II instancji - już "zauważone" i uwzględnione - zostały ocenione na ułamki punktów, nijak nie zbliżając wniosku skarżącego do najwyżej ocenionych.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w ostatnim akapicie jej uzasadnienia wniosku o rozpoznanie na rozprawie została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Przechodząc do merytorycznej oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ administracji standardów postępowania dowodowego. Należy podkreślić, że w sprawie przeprowadzono skrupulatne postępowanie mające na celu wyłonienie najwyżej ocenionych wniosków zgłoszonych do dofinansowania w ramach programu "Diamentowy Grant" w V edycji konkursu ogłoszonego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Istotą konkursu jest ocena przedstawionych projektów na wcześniej ustalonych zasadach polegająca na analizie poszczególnych elementów tychże projektów i porównaniu ich jakości i wartości z innymi projektami przedstawionymi do oceny w danym obszarze nauki. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydaje decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania środków finansowych na realizację określonego projektu, w tym przypadku projektu pt.: "[...]", po zasięgnięciu opinii właściwego zespołu, o którym mowa w art. 52 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 87).
W ramach niniejszego konkursu także funkcjonował specjalistyczny zespół interdyscyplinarny składający się z ekspertów w danej dziedzinie dokonujących oceny zgłoszonych wniosków. W ramach oceny poszczególnych aplikacji w świetle art.13 b ustawy o zasadach finansowania nauki należy w szczególności uwzględnić poziom naukowy prac lub zadań i ich znaczenie dla rozwoju nauki, praktyczną użyteczność wyników prac lub zadań oraz ich znaczenie dla rozwoju innowacyjności i gospodarki, znaczenie realizacji prac lub zadań dla rozwoju międzynarodowej współpracy w zakresie nauki i techniki oraz możliwość współfinansowania przewidzianych do realizacji prac lub zadań z innych źródeł niż środki finansowe na naukę. Po przeprowadzeniu stosownych analiz i ocen poszczególnych aplikacji zespół sporządza listę rankingową projektów i przedstawia ją Ministrowi, który po rozważeniu sprawy wydaje stosowną decyzję w tym zakresie.
Tak więc, Minister po zapoznaniu się z materiałami danej sprawy i mając na względzie przedstawione oceny, wydaje decyzję rozstrzygając ostatecznie o tym, czy dany projekt przewidziany jest do dofinansowania. W rozpatrywanej sprawie zespół interdyscyplinarny rozpoznając sprawę ponownie, tj. po wniesieniu przez skarżącego kasacyjnie stosownego wniosku w tym zakresie podtrzymał wcześniejsze stanowisko odnośnie do wartości naukowej projektu (27 na 40 punktów) wskazując na braki oraz niedoskonałości zgłoszonego projektu, w szczególności w odniesieniu do jego warstwy metodologicznej. Zespół uznał jednak, iż osiągnięcia naukowe autora projektu zasługują na wyższą ocenę. Po ich ponownym porównaniu z osiągnięciami innych uczestników konkursu z obszaru nauk społecznych, przyznano w tym kryterium 37 na 40 możliwych punktów akcentując ogólną wysoką ocenę dotychczasowego dorobku, wskazując jednak, że na tle innych wniosków zgłoszonych w tym konkretnym konkursie, przyznana punktacja jest adekwatna i w sposób rzeczywisty odzwierciedlająca bardzo wysoki poziom wnioskodawców.
Poza tym zespół interdyscyplinarny uznał za zasadne zmianę swojej oceny w kryterium "Możliwość wykonania projektu, w tym dorobek naukowy i kwalifikacje wykonawców i wyposażenia jednostki" i przyznał maksymalną liczbę 5 na 5 punktów w tym kryterium. W wyniku tej oceny projekt uzyskał końcowy wynik na poziomie 74 na 100 możliwych do uzyskania punktów. Ponieważ w V edycji konkursu rekomendacje do finansowania uzyskały projekty, które w końcowej ocenie uzyskały co najmniej 76 punktów, zespół nie rekomendował projektu do dofinansowania.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji podzielił zarówno argumentację Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego jak i zespołu, iż przyznana liczba punktów jest adekwatna oraz w rzeczywisty sposób odzwierciedla poziom ocenianego wniosku w porównaniu z innymi wnioskami. Autor skargi kasacyjnej podnosi jednak wadliwość stanowiska zgodnie, z którym inni uczestnicy konkursu wykazali w swoim dorobku znacznie wyższe osiągnięcia m.in. publikacje w czasopismach najwyżej punktowanych, znajdujące się w czołówce listy rankingowej. Odnośnie tej kwestii autor odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazuje na brak zastosowania w ocenie dorobku naukowego rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1126 – powoływanego dalej jako rozporządzenie w sprawie kryteriów i trybu przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym).
W ocenie Sądu kasacyjnego rację ma organ, że przytaczane kryteria oceny jednostek naukowych nie znajdują wprost zastosowania w ocenie dorobku naukowego uczestników konkursu w ramach programach "Diamentowy Grant", jak i żadnego innego programu Ministra. Nie mniej jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując w ramach konkretnego konkursu dotyczącego przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego oceny poszczególnych aplikacji można odwołać przy zastosowaniu kryterium konkurencyjności do występowania w zakresie porównywanych dorobków naukowych publikacji znajdujących się w czasopismach należących do określonych części (A - posiadających współczynnik wpływu Impact Factor, B - nieposiadających współczynnika wpływu Impact Factor lub C - znajdujących się w znajdujących się w bazie European Reference Index for the Humanities) wykazu czasopism naukowych, o których mowa w § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie kryteriów i trybu przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym.
Potwierdza to wyraźnie opinia zespołu interdyscyplinarnego, uwzględniona przez Ministra, zgodnie z którą publikacje skarżącego kasacyjnie zamieszczone są w czasopismach o niższej niż w innych wnioskach randze naukowej. Ranga ta wynika jednak najczęściej z liczby przyznanej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego punktacji czasopisma lub też umiejscowienia danego czasopisma we wspomnianym wykazie. Zespół dokonując porównania dorobku naukowego uczestników konkursu z danego obszaru nauki wskazał, że wnioskodawcy najwyżej ocenieni mają w swoim dorobku publikacyjnym artykuły z najwyżej punktowanych czasopism. Podzielić przy tym należy stanowisko zgodnie z którym oceniając dorobek naukowy autorów projektów organ ma prawo i obowiązek do oceny jakościowej, a nie wyłącznie ilościowego dorobku. Często bowiem nie ilość, ale jakość publikacji decyduje w zasadniczy sposób o ocenie dorobku naukowego.
Minister, analizując osiągnięcia naukowe skarżącego kasacyjnie oraz innych uczestników konkursu z obszaru nauk społecznych uznał, że są one liczne, zwłaszcza liczny jest jego dorobek publikacyjny i aktywność konferencyjna. Jednak w odniesieniu do innych uczestników konkursu, którzy wykazali w swoim dorobku znacznie wyższe osiągnięcia np. w postaci publikacji w czasopismach najwyżej punktowanych, liczny udział w konferencjach międzynarodowych oraz w projektach badawczych NCN - dorobek skarżącego nie może być uznany za wybitny i nie pozwala na przyznanie wyższej punktacji w tym kryterium. Dodać należy, że oceniając dorobek naukowy skarżącego kasacyjnie uwzględniono wszystkie wykazane we wniosku osiągnięcia, w tym także prace jeszcze nie opublikowane.
Powołane okoliczności zostały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidło ocenione przez organ administracji co znalazło czytelny wyraz z uzasadnieniach decyzji wydanych przez organ. Sąd I instancji dokonał zaś w ramach zaskarżonego wyroku właściwej kontroli działania administracji i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a.
Odnosząc się kolejno do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii uczestniczenia w postępowaniu remonstracyjnym osób, które brały także udział w rozstrzyganiu sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział tych samych lub powtarzających się czasem osób w pracach zespołów interdyscyplinarnych rekomendujących (lub nie) poszczególne projekty do dofinansowania przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w drodze decyzji administracyjnej nie może być postrzegany w kategoriach naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak bowiem wspominano, w tego typu sprawach po przeprowadzeniu stosownych analiz i ocen poszczególnych aplikacji zespół sporządza listę rankingową projektów i przedstawia ją Ministrowi, który po własnym rozważeniu sprawy wydaje stosowną decyzję.
Podkreślić zatem wypada, że to Minister jako właściwy w tej sprawie organ administracji, po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i mając na względzie przedstawione oceny zespołów, wydaje decyzję rozstrzygając ostatecznie o tym, czy dany projekt przewidziany jest do dofinansowania. W rozpatrywanej sprawie z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że decyzja z dnia 26 stycznia 2017 r., wydana w pierwszej instancji podpisana została z upoważniania Ministra przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Nauki, z kolei decyzja z dnia 21 lipca 2017 r., utrzymująca wcześniejszą decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, została parafowana przez Dyrektora Departamentu Nauki, a następnie podpisana przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Stąd też za pozbawiony usprawiedliwionej podstawy należało uznać zarzut naruszania w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.).