Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 2665/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2018 r., VIII SA/Wa 199/17 oddalił skargę A. E. K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 stycznia 2017 r. nr PB.rw.027.1.2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uchylenie skarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych. w trybie art. 176 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie wnosząc o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa.) - w jego materialnoprawnym aspekcie tj. uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności decyzji posiadającej kwalifikowaną wadę naruszenie prawa tj. wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa,
3. 2. art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego określone systemy wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (dalej: rozporządzenie 73/2009),
4. 3. art. 7 ustęp 1 ustawy z dnia 26 stycznia 20007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (DZ.U z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa OB).
5. II. Na podstawie art. 174 ust 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa naruszenia to miało istotny wpływ na wynik sprawy determinowało bowiem istotę rozstrzygnięcia,
7. 2. art. 1 § 1 punkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa Naruszenia to miało istotny wpływ na wynik sprawy determinowało bowiem istotę rozstrzygnięcia,
8. 3. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z artykułami 133 §1 i 134 §1 p.p.s.a. oraz w związku z artykułami 127 §1 i art.134 kpa poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego, a także poprzez nierozpoznania wszystkich zarzutów i argumentów skargi. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 15 marca 2018 r., VIII SA/Wa 199/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Decyzją z 7 października 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. odmówił spółce przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 rok. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie decyzją z 23 stycznia 2014 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 listopada 2014 r., VIII SA/Wa 546/14 odrzucił skargę na decyzję ostateczną. 23 marca 2016 r. spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 23 stycznia 2014 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.

Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2) kpa; w pkt I.2. zarzucono naruszenie art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników; natomiast w pkt I.3. zarzucono naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Kasator zarzucając Sądowi I instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego nie sprecyzował, który z nich został naruszony przez błędną wykładnię, a który przez niewłaściwe zastosowanie, lub też który został naruszony przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny).

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Tymczasem w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. kasator postawił zarzut dotyczący ustaleń faktycznych tj. nie ustalenie w postępowaniu administracyjnym, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004/3, poz. 72).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę badał, czy w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej prowadzonego na podstawie przepisów kpa zawartych w art. 156 do art. 159 nie naruszono przepisów tego postępowania oraz to, czy prawidłowe było ustalenie dokonane w tym postępowaniu, że decyzja ostateczna z 23 stycznia 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2) kpa. Według Sądu I instancji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowo ustalił, że decyzja ostateczna z 23 stycznia 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję ostateczną wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym stwierdził brak przesłanki - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Inaczej mówiąc, Sąd I instancji uznał, że organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego – w tym wypadku art. 156 § 1 pkt 1) do 7) kpa poprzez nie zastosowanie na etapie subsumcji żadnego z tych przepisów do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym.

Należy przypomnieć, że przypadki gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Postępowanie proceduralne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zasadniczo jest uregulowane w art. 157 kpa.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt II.

1. 1. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2) kpa.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2) kpa, który był podstawą prawną decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, jest przepisem prawa materialnego. Natomiast powołany przez organy administracji publicznej w obu decyzjach art. 158 § 1 kpa określa formę rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji). Ustalenie, czy decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa jest ustaleniem z zakresu faktów dokonywanym przez organ administracji publicznej po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przepis art. 156 § 1 pkt 2) kpa ma zastosowanie na etapie subsumpcji zarówno w razie ustalenia, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (stwierdzenie nieważności decyzji), jak i przy ustaleniu, że decyzja została wydana zgodnie z prawem (odmowa stwierdzenie nieważności decyzji).

Nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut podniesiony w pkt II.2. petitum skargi kasacyjnej, ponieważ artykuł 1 p.p.s.a. nie zawiera jednostki redakcyjnej – punkt 1 lit. a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.) Zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie środka przewidzianego w art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją nie stwierdzenia przesłanek z art. 145 § 1 p.p.s.a. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ wydał wyrok na podstawie akt sprawy rozstrzygając w granicach sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.

Nie doszło również do naruszenia art. 127 § 1 kpa, ponieważ strona skutecznie złożyła odwołanie od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 2 czerwca 2016 roku odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Nie naruszono również art. 134 k.p.a., który w sprawie nie miał zastosowania.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.