Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 2666/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3248/16 oddalił skargę M. K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 21 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł M. K. zaskarżając wyrok w całości.

1. I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.):
2. 1. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która zawierała błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż pomiędzy datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności nie upłynęły cztery lata, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż od daty płatności tj. 4 grudnia 2009 r. do daty pierwszego skutecznego powiadomienia skarżącego tj. 7 marca 2014 r. upłynęły ponad 4 lata, a przez to nie zastosowanie art. 73 ust. 5 rozporządzania Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) 1782/2005 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) 479/2008; (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.) i nieuznanie, iż obowiązek zwrotu płatności nie ma zastosowania z uwagi na upływ czteroletniego terminu.
3. 2. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77§ 1, 80 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która zawierała błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że organ - Kierownik Biura Powiatowego w S. nie był w posiadaniu dowodów mogących mieć wpływ na odmienną ocenę stanu faktycznego w kwestii użytkowania działki ewidencyjnej nr [...] podczas, gdy skarżący zeznał, że informował organ o fakcie wydzierżawienia tej działki okazując umowę dzierżawy przedmiotowej działki, a tym samym przez błędne pouczenie przez organ, iż fakt dzierżawy działki pozostaje bez wpływu na przyznanie płatności -nie mógł on wykryć błędu, a przez to niezastosowanie art. 73 ust. 4 rozporządzania Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. i nieuznanie, że obowiązek zwrotu płatności nie ma zastosowania jeżeli płatność została dokonana na skutek pomyłki danego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ zawarł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W trybie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniósł o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, albowiem opłata nie została zapłacona w całości ani w części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08, wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe standardy dotyczące skargi kasacyjnej sposób skonstruowania w tej sprawie tego środka zaskarżenia przez doradcę podatkowego istotnie wpłyną na ograniczenie kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podkreślenia wymaga, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania podatkowego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie.

Przechodząc zatem do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej zawarł w tym środku zaskarżenia zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli zarzuty naruszenia prawa procesowego, w tym art. 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Podkreślić jednak szczególnie należy, ze zarzuty te nie zostały w żaden sposób uzasadnione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, do czego jest zobligowany autor skargi kasacyjnej na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny niemiał podstaw do zweryfikowania zaskarżonego orzeczenia przyjmując wzorce kontroli w postaci wyżej wymienionych przepisów prawa procesowego.

Dokładna analiza petitum skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że jej autor w zarzutach, które sam określił jako oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli zarzuty naruszenia prawa procesowego, zawarł również zarzuty naruszenia prawa materialnego, dotyczące niezastosowania w sprawie art. 73 ust. 5 i art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Niewątpliwie w skardze kasacyjnej jej autor wyraził swoją dezaprobatę w odniesieniu do ustaleń faktycznych organu administracyjnego, które następnie zaaprobował Sąd I instancji, czego wyrazem jest konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej (nieuwzględnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny). Zauważyć jednak należy, że jeżeli skarżący uważa, iż ustalenia faktyczne są wadliwe to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie (niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny. Zastosowanie (niezastosowanie) przepisów prawa materialnego następuje bowiem w powiązaniu z ustalonym i niekwestionowanym stanem faktycznym w sprawie.

W dalszej kolejności trzeba zaznaczyć, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania (niezastosowania) prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (co w tej sprawie miało miejsce). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Mając na względzie sytuację życiową i majątkową skarżącego, któremu przyznano prawo pomocy, uznać należało w myśl art. 207 § 2 p.p.s.a., że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w tym zakresie właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny.