Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 700/17 po rozpoznaniu skargi A. Ś. i Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2008 r.: w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w pkt 2 zasądził od organu na rzecz A. Ś. 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.
Dyrektor wskazał, że A. Ś. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 117,22 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach: W., B. i Z. w gminie Z. (powiat k., województwo małopolskie). Do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) zadeklarował powierzchnię 108,02 ha. Strona złożyła zmianę do wniosku, w której zmniejszyła powierzchnię działki rolnej A/A1 z 9,50 ha na 9,00 ha.
Z Komendy Wojewódzkiej Policji w K. organ pierwszej instancji uzyskał materiały wskazujące na to, że A. Ś. nie jest uprawniony do ubiegania się o płatności na 2008 rok.
Pismem z 12 grudnia 2011 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w K.. Do materiału dowodowego sprawy włączono dokumentację z akt sprawy karnej toczącej się przed Sądem Okręgowym w Krakowie w sprawie o sygn. akt [...].
Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił A. Ś. przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożył sankcje z tytułu tych płatności w kwotach 35 939,72 zł i 28 526,37 zł. Organ pierwszej instancji ustalił, że A. Ś. nie był posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 207/8, 207/11, 207/12 (z wyłączeniem działek o powierzchni stwierdzonej JPO 11,30 ha i UPO 11,30 ha). Nie był faktycznym użytkownikiem tych gruntów, nie ponosił kosztów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, jak też nie czerpał zysków z plonów zebranych z tych działek ewidencyjnych.
W związku z tym A. Ś. nie przysługiwały płatności do tych gruntów rolnych. W 2007 r. posiadaczem, czyli faktycznym użytkownikiem ww. działek ewidencyjnych był J. J. i to jego działalność stanowiła podstawę do przyznania płatności w związku z ponoszonymi kosztami związanymi z produkcją oraz utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze.
W dniu [...] kwietnia 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek Prokuratora o uzupełnienie decyzji.
W dniu 16 maja 2016 r. kierownik wydał postanowienie o uzupełnieniu decyzji z 8 kwietnia 2016 r. poprzez: - oznaczenie dotychczasowej sentencji jako punktu 1. i dodanie punktu 2. "2. Dla działek ewidencyjnych o identyfikatorach [...], [...],[...] mimo, że uprawnionym do płatności był Pan A. Ś., wyznaczona powierzchnia kwalifikowana wskazana została w celu wyliczenia rażącego stopnia nieprawidłowości, powodującego, że płatności do tych działek nie zostałyby Panu A. Ś. przyznane."
Rozpatrując złożone przez prokuratora i A. Ś. odwołania, Dyrektor Ś. OR ARiMR podniósł, że A. Ś. do płatności na 2008 r. zadeklarował działki nr 207/7, 207/11, 207/12, 26/4, 246/1, 242/14 i 242/15. Z przepisu art. 7 ust. 1 z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 r., Nr 35 poz. 217 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). Organ wyjaśnił, że środki finansowe przewidziane na płatności powinny być kierowane do producentów rolnych bezpośrednio użytkujących grunty rolne, po spełnieniu przez nich przewidywanych prawem przesłanek. Do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymywanie go w dobrej kulturze rolnej.
W zakresie działek ewidencyjnych nr 207/8, 207/11 i 207/12 Dyrektor ustalił, że A. Ś. był właścicielem jednej, a pozostałe dwie dzierżawił od spółki [...] Sp. z o.o. Wszystkie te działki przekazał w użytkowanie J. J., argumentując, że zlecił mu uprawę tych działek w zamian za plony z nich zebrane. W ocenie dyrektora, A. Ś. celowo oddał w użytkowanie J. J. grunty w 2004 r. i kolejnych latach (m. in. w 2008 r.). W celu bezprawnego pobierania dopłat bezpośrednich stworzył sztuczne warunki do uzyskania dopłat do gruntów. Stworzenie sztucznych warunków polegało na oddaniu w użytkowanie gruntów położonych na ww. działkach ewidencyjnych J. J. w takim celu, żeby były one użytkowane rolniczo i utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.
W zakresie działki ewidencyjnej o nr 26/4 Dyrektor ustalił, że położony na niej obszar wokół tuneli foliowych nie stanowił deklarowanej w 2008 r. łąki. A. Ś. na działce ewidencyjnej nr 26/4 jako właściciel S. Z.O. "S.", prowadził pod pozorem działalności rolniczej uprawę roślin ozdobnych (kwiatów, krzewów i iglaków), które następnie stanowiły produkt gotowy do zagospodarowania terenów KBP. Teren wokół tuneli był koszony regularnie, ale pokos nie był zbierany tylko gnił na działce w charakterze nawozu. Nie spełnia to definicji użytkowania rolniczego.
W zakresie działki ewidencyjnej o nr 246/1 Dyrektor ustalił, że A. Ś. nie był w 2008 r. jej faktycznym użytkownikiem, a jedynie widząc, że działka ta jest użytkowana rolniczo celowo zgłaszał ją do dopłat.
W zakresie działek ewidencyjnych o nr 242/14 i 242/15 Dyrektor ustalił, że w latach 2007- 2008, czyli w czasie, gdy A. Ś. ubiegał się o płatności do powyższych działek, nie były one użytkowane rolniczo.
Dyrektor odwołując się do znaczenia pojęcia sztucznych warunków wskazał przepis art. 29 rozporządzenia z dnia 29 września 2003 r. nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.2003.270.1, dalej: rozporządzenie nr 1782/2002), oraz wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Wyjaśnił, że przesłanki stosowania przepisu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 r. (który znajduje odpowiednie zastosowanie do art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009) wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego Dyrektor podniósł, że żadna z powierzchni deklarowanych przez stronę do jednolitej płatności obszarowej jak i uzupełniającej płatności obszarowej na 2008 r. nie kwalifikuje się do jej przyznania.
A. Ś. dla wszystkich deklarowanych we wniosku działek w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności. Oceniając sprawę przez pryzmat działalności A. Ś. w latach 2003 – 2008 nie sposób przyjąć, że jakiekolwiek jego działania nosiły znamiona prowadzenia działalności rolniczej. Sam fakt wykorzystania J.J., (którego działalność miała charakter rolniczy), poprzez wyrażanie zgody na użytkowanie działek bez możliwości pobierania płatności, stanowi podstawę do sformułowania stwierdzenia, że było to upozorowanie przez A. Ś. prowadzenia działalności rolniczej, skierowane na uzyskanie (bezprawne) płatności o gruntów rolnych. Skoro strona postępowania stwarzała pozory, zastosowanie winien mieć przepis art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003, a o czym organ pierwszej instancji rozstrzygnął odmiennie.
Również w rozporządzeniu nr 2988/95 zawarta została regulacja mająca na celu wyeliminowanie z systemu płatności beneficjentów stwarzających tylko pozory realizowania traktatowych założeń Wspólnej Polityki Rolnej. Materiał dowodowy wskazuje, że powiązane z KBP spółki kapitałowe stanowiły "układ naczyń powiązanych", które na zlecenie A. Ś. zajmowały się obsługą techniczną obiektów KBP, w tym pielęgnacją terenów reprezentacyjnych, co z kolei nie miało nic wspólnego z rolnictwem. Analiza materiału dowodowego w kontekście obszarów zgłaszanych do płatności przez A. Ś. w latach 2004-2008 sprowadza się do wniosku, że A. Ś. występując o dopłaty bezpośrednie stwarzał sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści materialnej pomimo, że nie prowadził żadnej działalności rolniczej.
Skargi na powyższe decyzje wniósł A. Ś. i Prokurator Okręgowy w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpatrując sprawę w zakreślonych skargami granicach stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, co uzasadniało jej uchylenie.
Sąd I instancji podkreślił, że kwestia spełniania kryteriów rolnika i kwestia stworzenia sztucznych warunków to odrębne zagadnienia prawne, do których mają zastosowanie inne przepisy prawne i zarazem odrębne przesłanki odmowy przyznania płatności. Jeśli dana osoba fizyczna lub prawna ubiegająca się o płatności nie spełnia kryteriów zawartych w ww. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania płatności. Wówczas dokonywanie dodatkowych ustaleń dotyczących stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności staje się bezprzedmiotowe. Powyższe oznacza, że dyrektor nie zaakceptował oceny kierownika, jaką ten wyraził na temat spełnienia powyższych kryteriów. Wyraził natomiast swoją, podnosząc, że podstawą odmowy przyznania płatności A. Ś. winno być stworzenie w sprawie sztucznych warunków. Sąd I instancji nie podzielił oceny dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do takiego zapatrywania.
Sąd I instancji podniósł, że organ odwoławczy nie wykazał tych elementów, które w świetle powołanych orzeczeń z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1462/17, z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2576/14, 2579/14 pozwalają na przyjęcie, że doszło do nieuprawnionego pobrania płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków gospodarowania. Należy przy tym zauważyć, że dyrektor tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez A. Ś. postawił wobec wszystkich deklarowanych przez niego w 2008 r. działek.
W ocenie Sądu, organ nie wykazał, że miała miejsce zamierzona koordynacja działań pomiędzy J. J. a A. Ś. świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych w celu osiągnięcia zamierzonego przez beneficjenta skutku prawnego w postaci uzyskania środków pomocowych. Wręcz przeciwnie, z zeznań J. J. z [...] stycznia 2013 r. wynika, że uprawiał przedmiotowe działki ponad 10 lat, z czego należy wywieść wniosek, że uprawiał je już przed wystąpieniem przez A. Ś. z wnioskiem o przyznanie płatności. Oznacza to, że sama geneza przejęcia przez J. J. działek w użytkowanie nie wiązała się z uzyskiwaniem przez kogokolwiek dopłat unijnych. J. J. uprawiał działki w zamian za zebrane z pól plony, opłacając w początkowych latach podatek rolny.
Nie można zatem mówić o wspólnym kształtowaniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia przez A. Ś. płatności. Powyższe okoliczności jednoznacznie przeczą istnieniu zamierzonej pomiędzy J. J. i A. Ś. koordynacji w uzyskiwaniu płatności, niezbędnej przy stwarzaniu sztucznych warunków. Ten sam wniosek należy odnieść do działki nr 246/1 użytkowanej przez P. N. Dyrektor nie podał żadnych dowodów wskazujących na jakiegokolwiek porozumienie P. N. i A. Ś. w zakresie pobierania dopłat w 2008 r. Co do działek nr 242/14 i 242/15 rozważania dyrektora sprowadzają się do wskazania, że w latach 2007-2008 nie były one użytkowane rolniczo oraz że A. Ś. stworzył sztuczne warunki do przyznania płatności w 2008 r. W przypadku tych działek brak jest więc jakiejkolwiek analizy organu, która stanowiłaby oparcie do wyprowadzenia wniosku o objęciu tych działek sztucznymi warunkami.
Sąd I instancji wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ocenił działania A. Ś. ukierunkowane na uzyskanie płatności, lecz wbrew uznaniu dyrektora, materiał ten nie dawał podstaw do twierdzenia, by były one w jakiś sposób sprzężone z aktywnością innych osób w zakresie ubiegania się o płatności.
W tym kontekście Sąd I instancji uznał za uzasadnioną skargę A. Ś. w zakresie, w jakim podważa stanowisko dyrektora o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności. Odniesienie się do pozostałych zarzutów, w tym o naruszeniu art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez błędną wykładnię, że uprawnionym do płatności jest tylko faktyczny użytkownik, jak i do zarzutów w zakresie oceny materiału dowodowego, w tym zeznań świadków i innych dowodów zgromadzonych w sprawie, jest przedwczesne. Na obecnym etapie postępowania decyzja podlega uchyleniu z powodu zakwestionowania przez Sąd tezy dyrektora o stworzeniu sztucznych warunków.
Sąd I instancji zwrócił uwagę na jeszcze jedno uchybienie dyrektora, który dokonał odmiennej oceny na temat okoliczności świadczących o odmowie przyznania płatności - czemu dał wyraz w uzasadnieniu własnej decyzji. Doprowadził w ten sposób do powstania sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji pierwszej instancji, która zawiera ustalenia w przedmiocie zakwalifikowania do płatności części powierzchni, a uzasadnieniem swojej decyzji, gdzie przyjął, że nie kwalifikuje się do płatności żadna z działek zgłoszonych do płatności z uwagi na stworzenie przez A. Ś. sztucznych warunków. Oznacza to, że w obrocie prawnym zaistniały różnorakie stanowiska – jedno w sentencji kierownika uzupełnionej postanowieniem, drugie w uzasadnieniu decyzji dyrektora. Ze względu na wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, taka sytuacja nie jest dopuszczalna. Z tego punktu widzenia zasadne są zarzuty skargi prokuratora, który dostrzegł rozdźwięk tych kwestii w decyzjach kierownika i dyrektora.
W ocenie Sądu I instancji Dyrektor błędnie ocenił, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków, chociaż przedstawiony przez niego materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku. Naruszył tym przepis art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003. Uchybił też zasadzie praworządności poprzez doprowadzenie do stanu, gdy w obrocie prawnym funkcjonują rozbieżne stanowiska organów co do przesłanek odmowy przyznania płatności.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Prokurator Okręgowy w K. Zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw z art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i w zw z art. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w zw z art. 143b i art. 143 c i art. 2 a w/w rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 "poprzez ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji tylko do weryfikacji czy A. Ś. stworzył "sztuczne warunku" do uzyskania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i z tylko tego powodu uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Ś. OR ARiMR w K. z dnia [...] października 2017 roku o znaku [...] (nr [...]) oraz decyzji organu pierwszej instancji tj. Kierownika BP ARiMR w K. z dnia [...] kwietnia 2016 roku, chociaż okoliczność ta - jako wtórna i odrębna od rzeczywistych podstaw odmowy przyznania płatności - nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem podstawową przesłanka odmowy przyznania płatności A. Ś. za rok 2008 w niniejszym przypadku, którą Sąd winien poddać analizie w pierwszej kolejności, a czego zaniechał - było stwierdzenie, o braku spełnienia przez wymienionego materialnoprawnych przesłanek do uzyskania płatności, bowiem A. Ś. nie był faktycznym posiadaczem zgłoszonych działek, jak też nie prowadził na nich działalności rolniczej i nie utrzymywał ich w dobrej kulturze rolnej, a Sąd winien w pierwszej kolejności zweryfikować właśnie tą pierwotną i rzeczywistą podstawą odmowy przyznania płatności za rok 2008 zawartą w art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w zw z art. 143b i art. 143 c i art. 2 a rozporządzenia nr 1782/2003, a dopiero w dalszej kolejności Sąd mógłby - o ile miałoby to jeszcze znaczenie dla wyniku sprawy - poddać analizie zaistnienie przesłanek stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności o których mowa w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003;
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skargach, a w szczególności odniesienie się tylko do wtórnej i następczej okoliczności związanej z tzw. "stworzeniem sztucznych warunków" do otrzymania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003, mimo, iż kluczową, odrębną i podstawową okolicznością dla oceny zaskarżonych decyzji i stanowiącą podstawę odmowy przyznania płatności, były ustalenia wskazujące, iż A.Ś. nie spełniał w ogóle kryteriów do ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych zawartych w art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w zw z art. 143b i art. 143 c i art. 2 a rozporządzenia nr 1782/2003, bowiem nie był faktycznym posiadaczem zgłoszonych do płatności działek, jak też nie prowadził na nich działalności rolniczej i nie utrzymywał ich w dobrej kulturze rolnej
- III. naruszenie prawa materialnego, a to art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 z i art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w zw z art. 143b i art. 143 c i art. 2 a w/w rozporządzenia Rady, w wyniku ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, poprzez niezasadne stwierdzenie, iż w niniejszym przypadku A. Ś. wraz z pozostałymi współdziałającymi osobami nie stworzył tzw. "sztucznych warunków" do otrzymania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 " mimo, iż z okoliczności podmiotowych i przedmiotowych sprawy wynika, iż A. Ś. wraz z między innymi ojcem R. Ś. oraz pełnomocnikiem T. J. (oskarżonymi w sprawie [...] Sądu Okręgowego w Krakowie) oraz wykorzystując inne osoby, działając jako producent rolny oraz jako osoba prowadząca działalność ogrodniczą, jak też jako prezes zarządu szeregu spółek z grupy kapitałowej KBP występował o przyznanie mu płatnością do gruntów rolnych, które - zgodnie z w/w uregulowaniami - mu się w ogóle nie należały, a ilość nieprawidłowości dotyczących wielu działek, ilość lat za które ubiegano się niezasadnie o przyznanie płatności, jak też oczywisty i wręcz rażący stopień braku zasadności wnioskowanych dopłat, w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na działanie A. Ś. wraz z w/w osobami w sposób w pełni celowy i świadomy, a tym samym mający postać tzw. "stworzenia sztucznych warunków" do przyznania płatności o których mowa w w/w Rozporządzeniu Rady z dnia 29 września 2003 r.;
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Ś. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach prawnych, zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne.
Najdalej wywołującym skutki prawne jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt II petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2012r., I OSK 1931/11, z dnia 27 lutego 2008r., II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009r., I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009r., II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007r., II GSK 204/07, z dnia 7 czerwca 2011r., II GSK 601/10).
Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 19 września 2018r., II OSK 63/18, LEX nr 2578626).
Zważywszy na konsekwencje prawne płynące z powyższej regulacji prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni skargę kasacyjną Prokuratora uzasadnioną w tym zakresie. Zauważyć bowiem trzeba, że Sąd I instancji – uchylając decyzje organów obu instancji – skontrolował legalność wyłącznie decyzji odwoławczej w kontekście drugorzędnej (wtórnej) dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy przesłanki "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", pomijając kluczową dla rozpoznania tej sprawy okoliczność w postaci faktycznego posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania przez skarżącego beneficjenta pomocy. Wbrew błędnemu stanowisku, które zawarto w zaskarżonym wyroku istotę sporu w postępowaniu w przedmiocie płatności, nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), lecz okoliczności mieszczące się w przesłance posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich.
Sąd I instancji przyjął przy tym – co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – wadliwe, bo nie mające oparcia we wskazanych przepisach materialnoprawnych, założenie, że w świetle tych przepisów podstawową i pierwotną przesłanką przyznania płatności jest ustalenie okoliczności zaistnienia przesłanki "sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności", podczas gdy zgodnie z tymi przepisami przesłankę tą stanowiło posiadanie gruntów rolnych i ich faktyczne rolnicze użytkowanie. Sąd I instancji stwierdził przy tym, że jeśli beneficjent nie spełnia warunków przyznania pomocy określonych w art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania płatności. Pomijając jednakże w dalszych swoich wywodach regulację tegoż przepisu, dokonał oceny wtórnej przesłanki "sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności".
W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nie tylko niespójne, zwłaszcza w zakresie uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, ale i nie koresponduje z przyjętą przez organy obu instancji okolicznością – brakiem faktycznego użytkowania gruntów, a nadto jest oderwane od argumentacji prawnej i faktycznej uzasadnienia tych decyzji.
Za przedwczesne Sąd I instancji uznał natomiast odnoszenie się do przesłanki braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Uwadze Sądu I instancji umknęło jednakże, że organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął – co dostateczne dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji począwszy od strony 16 i uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej - okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Obszerne wywody organów obu instancji odnoszą się do materiału dowodowego wskazującego na to, że skarżący nie użytkował zadeklarowanych do płatności gruntów. Także organ odwoławczy wprost wskazał, że "do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymanie go w dobrej kulturze rolnej", po czym zdefiniował pojęcie posiadania odnosząc się do cywilistycznej regulacji posiadania.
Ostatecznie zaprezentował regulację unijną i krajową w zakresie przesłanki przyznania płatności - posiadania gruntów oraz dokonał szczegółowej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów w kontekście posiadania przez skarżącego każdej z zadeklarowanych do płatności działek i ich faktycznego użytkowania. Dodatkowo organ odwoławczy rozważył - począwszy od strony 29 uzasadnienia zaskarżonej decyzji - w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zaistnienie okoliczności wskazujących na stworzenie przez skarżącego sztucznych warunków do uzyskania płatności, przeplatając je z wiodącymi (zasadniczymi) rozważaniami co do posiadania gruntów, niekiedy wyszczególniając je pogrubioną trzcinką. Do tej wtórnej przesłanki przyznania płatności odniósł się jednakże jedynie w ramach ustosunkowania się do zarzutów odwołania Prokuratora, opartych właśnie na tej przesłance. Wskazują na to takie sformułowania organu odwoławczego jak "odnosząc się do zarzutów Prokuratora", "dodatkowo tutejszy organ stwierdził, że strona sztucznie stworzyła warunki do uzyskania płatności" czy "częściowo odwołanie Prokuratora, w zakresie stworzenia przez stronę sztucznych warunków do uzyskania płatności zostało uznane za zasadne".
Z powyższego wynika, że zasadniczą przesłanką odmowy płatności przez organy obu instancji był brak faktycznego użytkowania gruntów. Nie są zatem zrozumiałe – bo w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jakichkolwiek rozważań o charakterze materialnoprawnym – powody uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Tymczasem wywody Sądu I instancji w judykaturze uznaje się za niekonsekwentne, gdy Sąd ten poddaje kontroli decyzje obu instancji, jednak w końcowych wnioskach całkowicie pomija wypowiedzenie się co decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo że decyzja ta została wydana w granicach tej samej sprawy. Powyższe może zostać skutecznie podniesione w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018r., I OSK 609/15, LEX nr 2598767). Za wadliwe uznać również należy ograniczenie wywodów przez Sąd I instancji do oceny wtórej okoliczności "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności" w sytuacji, gdy stwierdzenie, iż skarżący beneficjent nie posiadał zadeklarowanych do płatności gruntów czyni – jak stwierdza Sąd I instancji - zbędnym rozważanie wtórnych przesłanek przyznania płatności.
Tym samym stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera rozważań dotyczących istoty sporu w postępowaniu. Rację ma zatem skarżący Prokurator, że Sąd I instancji nie odniósł się do kluczowej kwestii faktycznego użytkowania gruntów, co dowodzi istotnej wadliwości zaskarżonego wyroku. Tej oceny nie zmienia fakt, że to odwołanie Prokuratora oparte na przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności" spowodowało kwestionowany obecnie skargą kasacyjną Prokuratora stan rzeczy. Sąd I instancji obowiązany był skontrolować zaskarżoną decyzję w całokształcie okoliczności sprawy i ocenić w pierwszej kolejności prawidłowość stanowiska wyrażonego w tej decyzji w ww. kontekście.
Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 i w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a rozporządzenia nr 1782/2003, tj. zarzuty pkt I petitum skargi kasacyjnej, nie zasługują na uwzględnienie.
Rozważając te zarzuty kasacyjne – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w tym zakresie skarga kasacyjna zawiera wadę konstrukcyjną, uniemożliwiającą merytoryczną ocenę tych zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega bowiem na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być zatem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej i/lub faktycznej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Żaden z analizowanych zarzutów kasacyjnych nie został jednakże powiązany z art. 135 p.p.s.a., normującym kompetencje sądów administracyjnych, co jest o tyle istotne, że Sąd I instancji nie tylko uchylił zaskarżoną decyzję, ale również decyzję organu pierwszej instancji, pozostawiając ją jednakże poza kontrolą sądowoadministracyjną i nie wskazując przyczyn takiego zabiegu, a więc nie wyjaśniając przyczyn skutkujących niezgodnością tej decyzji z prawem w kontekście przyjętej przez organ pierwszej instancji okoliczności nieposiadania zadeklarowanych do płatności gruntów.
W tej sprawie nie ma najmniejszej wątpliwości, że Sąd I instancji zastosował w sprawie art. 135 p.p.s.a. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (tak wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., II OSK 63/18). W sytuacji zatem, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stosunku do decyzji organu I instancji, to narusza przepis art. 135 p.p.s.a. gdy nie uchyla tej decyzji, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, z dnia 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13). Prowadzi to do wniosku, że skuteczne postawienie Sądowi I instancji, który – poza uchyleniem zaskarżonej decyzji - uchylił również decyzję pierwszoinstancyjną, zarzutu przeprowadzenia wadliwej kontroli decyzji obu instancji wymagało wskazania w zarzucie kasacyjnym również art. 135 p.p.s.a. A skoro przepis ten nie został objęty żadnym z rozważanych zarzutów kasacyjnych, to skarga kasacyjna w tym zakresie nie mogła zostać uwzględniona. Przywołanie objętych zarzutami kasacyjnymi przepisów prawa bez ich powiązania z art. 135 p.p.s.a. nie jest bowiem wystarczające do ich merytorycznego rozpoznania.
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a tego rozporządzenia, tj. zarzut pkt III petitum skargi kasacyjnej, również nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w tej sprawie okoliczność "stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności" nie stanowiła – wbrew temu co przyjął Sąd I instancji – przesłanki odmowy przyznania płatności, co oznacza, że ocena tej okoliczności w toku sądowej kontroli instancyjnej jest przedwczesna. W tej sprawie zasadniczą przesłanką była uznana przez Sąd I instancji za przedwczesną i z tego względu nie ocenioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, okoliczność faktycznego rolniczego użytkowania gruntów przez skarżącego beneficjenta. Ustalenie tej okoliczności, a następnie jej ocena przez Sąd I instancji ma pierwszorzędne znaczenie. Dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy konieczne jest zatem uprzednie ustalenie posiadania przez beneficjenta gruntów.
Natomiast badanie ewentualnego stworzenia przez beneficjenta pomocy unijnej sztucznych warunków do uzyskania płatności może się pojawić dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że przesłanka posiadania gruntów została spełniona przez beneficjenta. Natomiast w sytuacji, gdy Sąd I instancji uzna, że nie istnieje ona w tej sprawie zbędne będzie badanie przesłanki stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. A zatem wypowiadanie się przez Sąd I instancji co do tych warunków może w ogóle nie pojawić się. Wobec zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i przyczyn zasadności tego naruszenia nie jest uprawnione wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do zasadności analizowanego zarzutu. Zarzut ten, jakkolwiek skierowany przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, lecz pozostający w ścisłym związku z oceną zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jest bowiem prostą konsekwencją tej oceny i z tego względu jest przedwczesny.
Ponownie rozpoznając sprawę Sad I instancji obowiązany będzie skontrolować zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności pod kątem spełnienia przesłanki posiadania przez skarżącego zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a w dalszej kolejności – w zależności od wyniku oceny spełnienia tej przesłanki – ewentualnie rozważyć przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.