Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 268/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 września 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 428/20 oddalił skargi W. K. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2020 r.: nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...],[...], Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...],[...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018.

W dniu [...] czerwca 2018 roku W. K. (dalej: Beneficjent/Skarżący) złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 z tytułu: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności ONW. Beneficjent zadeklarował do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego działki rolne o łącznej powierzchni [...],01 ha, natomiast do płatności ONW powierzchnię [...],93 ha.

W dniu [...] kwietnia 2019 r., w gospodarstwie Beneficjenta odbyły się oględziny działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...]. Z protokołu sporządzonego na tę okoliczność wynika, że powierzchnia użytkowana rolniczo wynosi [...],37 ha na działce ewidencyjnej [...];[...],40 ha na działce ewidencyjnej [...];[...],24 ha na działce ewidencyjnej [...];[...],70 ha na działce ewidencyjnej [...].

Organ I instancji po kontroli administracyjnej wniosku wykluczył z przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powierzchnię [...],32 ha. W przypadku płatności ONW wykluczono powierzchnię [...],36 ha.

Decyzjami z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...],[...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie przyznał Beneficjentowi płatności na 2018 r., w tym:

1. • jednolitą płatność obszarową w wysokości [...],18 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...],13 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;
2. • płatność za zazielenienie w wysokości [...],68 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...],13 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
3. • płatność redystrybucyjną w wysokości [...],03 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...],90 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;
4. • płatność ONW w wysokości [...],92 zł.

Ponadto przyznana została kwota zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...],45 zł.

Beneficjent w piśmie z [...] lipca 2019 r. wniósł o uzupełnienia ww. decyzji, które zostało rozpatrzone odmownie postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzjami z [...] listopada 2019 r. uchylił w całości zaskarżone decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z [...] czerwca 2019 r. i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W decyzjach kasatoryjnych Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że organ I instancji ustalił powierzchnię kwalifikującą do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności ONW dla działek ewidencyjnych, na których nie zostały przeprowadzone oględziny terenowe. Ponadto powierzchnia zakwalifikowana do płatności na działce ewidencyjnej nr [...], na której przeprowadzono oględziny terenowe, została ustalona w sposób nieprawidłowy, co poskutkowało obniżeniem płatności na 2018 rok.

Rozpoznając sprawę ponownie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie, na podstawie informacji przekazanych przez Wydział GIS Biura Kontroli na Miejscu ARiMR, określił maksymalną kwalifikowaną powierzchnię do płatności (MKO), dotyczącą kwestionowanych działek ewidencyjnych o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Organ I instancji uznał, że nie jest możliwe wykonanie kontroli na przełomie 2019/2020 roku tak, aby w sposób niepodważalny ustalić stan faktyczny, mający miejsce na kontrolowanych działkach w roku 2018. W związku z powyższym uznał, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oględzin terenowych na działkach, na których powierzchnia użytkowana rolniczo przez Beneficjenta kwestionowana była w zaskarżonej decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu spraw organ I instancji stwierdził, że powierzchnia uprawniona do przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności ONW jest w dalszym ciągu mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku na 2018 rok. Po wykluczeniu powierzchni [...],59 ha, powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyniosła [...],42 ha. W przypadku płatność ONW powierzchnia wykluczona wyniosła [...],14 ha, zaś powierzchnia stwierdzona – [...],79 ha.

W dniu [...] lutego 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie wydał decyzje nr: [...],[...] w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego oraz płatności ONW na 2018 rok, w których przyznał Beneficjentowi:

1. • jednolitą płatność obszarową w wysokości [...], 20 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...],32 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego;
2. • płatność za zazielenienie - w wysokości [...],10 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...],86 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
3. • płatność redystrybucyjną w wysokości [...],93 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...],94 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia i współczynnika korygującego;
4. • płatność ONW w wysokości [...],56 zł.

Organ I instancji przyznał Beneficjentowi kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...],45 zł.

Po ponownym rozpoznaniu spraw, Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie opisanymi na wstępie decyzjami z dnia [...] kwietnia 2020 roku utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy dokonał ponownych ustaleń powierzchni użytkowanej rolniczo na działkach zadeklarowanych we wniosku przez Beneficjenta. Organ II instancji weryfikując poprawność wyznaczonej przez organ I instancji powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) sprawdził zgodność pomiędzy powierzchnią ewidencyjną (PEW) i powierzchnią odniesienia (POW) oraz zgodność przebiegu granic działek (GO) z granicami widocznymi na obrazie ortofotomapy. Na podstawie powyższej analizy organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnie te zostały wyznaczone w sposób prawidłowy. Powierzchnie tych działek zostały ustalone w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013 r., s. 549 ze zm.).

Organ odwoławczy stwierdził, że do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego można zakwalifikować powierzchnię [...],42 ha.

Sumarycznie z jednolitej płatności obszarowej wykluczono powierzchnię [...],59 ha.

W związku z przedeklarowaniem powierzchni o 4,09 %, zastosowanie znalazł art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48 ze zm.). Zgodnie z art. 19a ust. 1 i ust. 2 rozporządzeniem Komisji (UE) nr 640/2014 zastosowano zmniejszenie o powierzchnię 0,4425 ha. Po pomnożeniu [...],42 ha powierzchni kwalifikowanej przez stawkę płatności w wysokości [...],19 zł, określoną w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2018 r. (Dz. U. poz. 1966), uzyskano kwotę płatności w wysokości [...],52 zł. Kwotę płatności pomniejszono o kwotę [...],19 zł tj. karę administracyjną, wynikającą z art. 19a ust. 1 i ust. 2 rozporządzeniem Komisji (UE) nr 640/2014, uzyskując początkową kwotę płatności w wysokości [...],33 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego w związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia.

W przypadku bowiem, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego w danym roku jest wyższa od równowartości 2 000 euro, przeliczonej na złote według kursu ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2 000 euro zmniejsza się, w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,432635 %. Mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wyniosła [...],39 zł, co przy kursie wymiany euro 4,2774 zł stanowi kwotę [...],30 euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości [...],30 euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 1,411917%.

Wobec powyższego całkowita kwota pomniejszenia, wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wyniosła [...],07 euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...],13 zł. O kwotę tą została pomniejszona kwota jednolitej płatności obszarowej, która ostatecznie wniosła [...],20 zł.

W przypadku płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska została ona przyznana do powierzchni stwierdzonej - [...],42 ha. Należna płatność za zazielenienie została obliczona zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po zastosowaniu stawki, określonej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2018r. (Dz. U. poz. 1960). Płatność ta po zastosowaniu współczynnika korygującego wyniosła [...],10 zł.

W przypadku płatności redystrybucyjnej (płatność dodatkowa) powierzchnia uwzględniona do płatności również wyniosła [...],42 ha. W związku z przedeklarowaniem powierzchni o 4,09 %, zastosowanie znalazł art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Po zastosowaniu stawki płatności w wysokości [...],01 zł, kary administracyjnej, wynikającej z art. 19a ust. 1 i ust. 2 rozporządzeniem Komisji (UE) nr 640/2014 oraz współczynnika korygującego przyjęto, że kwota płatności redystrybucyjnej wynosi [...],93 zł.

Odnosząc się do zwrotu dyscypliny finansowej organ odwoławczy wskazał, że płatność z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej wyniosła [...],45 zł. Organ odwoławczy uwzględnił art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz rozporządzenie wykonawcze do tego rozporządzenia, jak również art. 26 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwota [...],45 zł dnia [...] czerwca 2019 r. została już wypłacona, natomiast kwota [...] zł nie zostanie wypłacona z uwagi na upływ terminu z art. 2 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 2018/1848.

Organ II instancji uznał, że do płatność ONW kwalifikuje się powierzchnia [...],79 ha.

Sumarycznie z płatności ONW wykluczono powierzchnię [...],14 ha.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 1,80 %. Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 w przypadku różnicy między całkowitą powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynoszącej nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Po zastosowaniu stawki płatności, przypadającej na 1 ha w wysokości 264,00 zł, zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 3a rozporządzenia ONW PROW 2014-2020, płatność ONW wyniosła [...],56 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargi na decyzje z [...] kwietnia 2020 r. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły kontrole wniosków złożonych przez skarżącego w zakresie powierzchni działek uprawnionych do dopłat w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018. W wyniku przeprowadzonych oględzin terenowych ustalono, że powierzchnia użytkowanych rolniczo działek [...],[...],[...] i [...] jest w rzeczywistości mniejsza od powierzchni zadeklarowanej przez rolnika we wniosku.

Odnośnie powierzchni działek zgłoszonych do dopłat organ uzyskał także informacje (wobec wątpliwości co do przeprowadzonej wizytacji terenowej) o maksymalnej kwalifikowanej powierzchni do płatności z Wydziału GIS w Biurze Kontroli na Miejscu POD ARiMR. Sporządzona na podstawie ortofotomap informacja wskazywała, że maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) jest mniejszy, niż zadeklarowany przez rolnika.

W toku prowadzonych czynności organ zgromadził zatem dowody opierające się już to na przeprowadzonych czynnościach na miejscu, już to na aktualnych ortofotomapach wskazujących na to, że wniosek rolnika przedeklarowuje powierzchnię uprawnioną do dopłat w ramach systemów dopłat wskazanych powyżej.

Takie przeprowadzenie postępowania dowodowego jest, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowe. Organ wskazał jakie przeprowadził dowody, jakie z nich wynikają wnioski i jakie rodzi to konsekwencje dla sytuacji prawnej beneficjenta, wskazując na zastosowane w związku z nieprawidłowościami we wniosku sankcje. Przeprowadzenie przez organy Agencji dowodów podważających dane zawarte we wniosku rolnika co do powierzchni uprawnionej do dopłat rodzi po stronie beneficjenta, nie zgadzającego się z dokonanymi ustaleniami, obowiązki w zakresie składania oświadczeń i przedstawiania dowodów.

Kwestie te zostały uregulowane w treści przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2020.1341 t.j.), który przewiduje, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

To od inicjatywy rolnika i jego aktywności procesowej zależeć będzie prowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Organ jest zobowiązany do przeprowadzenia kontroli w formie przewidzianej przez przepisy prawa, zaś to rolnik, nie zgadzając się z ewentualnymi ustaleniami jest zobowiązany przedstawić dowody wskazujące na nietrafność podjętych ustaleń. Brak przedstawienia takich dowodów obciąża rolnika i powoduje niekorzystne dla niego skutki. Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie rolnik nie przedstawił takich dowodów, które mogłyby spowodować uznanie, że postępowanie dowodowe nie było pełne, zaś rozważania odnośnie zgromadzonych dowodów nie były wszechstronne w związku z czym doszło do naruszenia prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew ogólnym zarzutom, że organ nie wskazał przyczyn dla których dokonał zmniejszenia powierzchni działek uprawnionych do dopłat, w decyzji organu II instancji, w ocenie WSA, w sposób szczegółowy odniósł się on do wszystkich działek zawnioskowanych do dopłat prze rolnika i wykazał dla poszczególnych jednostek ewidencyjnych wniosków przyczynę rekwalifikacji (wobec wniosku) powierzchni poszczególnych działek. Wskazał zatem, że na działkach tych występują zakrzaczenia i zadrzewienia, na jednej działce przekroczono powierzchnię ewidencyjną czy też, że zachodzą koincydencje z innymi zgłoszonymi działkami.

Ustalenia organu są zatem, w ocenie WSA, konkretne i rzeczowe, jednoznacznie wskazują podstawę zmniejszenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru. W aktach zawarto odpowiednie zdjęcia, na których wskazano na występujące nieprawidłowości.

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 78 § 2 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. w każdym przypadku w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez skarżącego w zakresie, w jakim dowody te i wnioski zmierzały do wykazania prawidłowej powierzchni MKO, w szczególności oparto się jedynie na zdjęciach bez uwzględnienia pozostałych dowodów w sprawie: kontroli na miejscu, protokołów kontroli na miejscu z lat poprzednich (wykonywanych co roku od 10 lat) - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie dokonały oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, zaniechały kierowania się w ocenie dowodów wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki, a w rezultacie poczyniły nietrafne ustalenia w oparciu o już przeprowadzony materiał dowodowy.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów adwokackich. Oświadczył też, że zrzeka się prawa do rozprawy.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej Skarżący sformułował jedynie zarzuty oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania które to uchybienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione zarzuty kasacyjne nie były skuteczne.

Na wstępie przypomnieć należy, że WSA w Rzeszowie rozpoznawał dwie skargi strony wniesione na dwie decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie tj. wydaną w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oraz wydaną w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018.

Nie jest trafny i uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami kpa, w tym z art. 80 kpa. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargi.

Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego oraz zasady praworządności autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 3 ustawy z dnia 15 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego a także art. 27 u.w.r.o.w.

Należy bowiem przypomnieć, co umknęło skarżącemu kasacyjnie, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.w.r.o.w. organ, przed którym toczy się postępowanie: "1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Z kolei, w myśl art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w. strony oraz inne osoby uczestniczące w rozpatrywanych postępowaniach są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne."

W orzecznictwie istotnie wskazuje się, że do zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że "ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne."

Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.

To samo odnosi się do reguł postępowania w sprawach w przedmiocie płatności w ramach systemów wparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 15 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisów art. 79a oraz art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.

Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować, jakie konkretnie dowody pominął organ administracji publicznej.

Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2-4 ustawy o płatnościach organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi płatności bezpośrednich byłoby zgodne z celami i zasadami Wspólnej Polityki Rolnej. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też uczynił.

Jak już powiedziano, w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać bądź w inny sposób korygować.

Niemniej jednak, pomimo powyższych wad sformułowania zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkował się do przedstawionego w skardze kasacyjnej argumentu dotyczącego obowiązku organu przeprowadzenia pomiarów na gruncie. Jak wynika z akt sprawy organ dopełnił obowiązku ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika z treści art. 74 ust.1 w zw. z art. 58 ust.2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, czemu wyraz dał w uzasadnieniu decyzji poddanej kontroli przez WSA w Rzeszowie. Maksymalny kwalifikowany obszar został ustalony nie tylko w trakcie oględzin terenowych ale również w oparciu o inne dowody, mianowicie informację z GIS i aktualnych ortofotomap. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone, a w tej sprawie nie zostały przekroczone WSA w Rzeszowie nie miał podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń.

Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.