Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 maja 2012 r., sygn. akt I GSK 269/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1108/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o przywozie towarów.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARR) udzielił B. C. pozwolenia nr [...] na przywóz nasion konopi innych niż siewne (kod CN 1207 99 91) w ilości 17000 kg.

W dniu [...] września 2005 r. – na podstawie zgłoszenia celnego nr [...] – przedsiębiorca dokonał przywozu towaru w ilości 16800 kg. Następnie w dniu [...] lipca 2006 r. do Prezesa ARR wpłynęły przesłane przez stronę faktury VAT potwierdzające sprzedaż nasion konopi w ilości 16440 kg oraz protokoły inwentaryzacji stwierdzające m.in. niedobór nasion konopi w łącznej ilości 360 kg spowodowany załadunkami, przeładunkami i czyszczeniem towaru. Natomiast w dniu [...] sierpnia 2009 r. przedsiębiorca przesłał pocztą elektroniczną do Agencji Rynku Rolnego oświadczenia nabywców nasion konopi, deklarujące inne niż siewne przeznaczenie towaru.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezes ARR nałożył na B. C. karę pieniężną w wysokości 60% wartości celnej nasion konopi przywiezionych na podstawie pozwolenia z dnia [...] lipca 2005 r.

Organ I instancji uznał, że przedsiębiorca nie wywiązał się z określonego w art. 17 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 z dnia 6 czerwca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 w sprawie wspólnej organizacji rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. Urz. UE L 149 z dnia 7 czerwca 2008 r., str. 38; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 507/2008") i w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie pozwoleń na przywóz konopi z krajów trzecich (Dz. U. Nr 24, poz. 198, ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie MGiP dnia 8 lutego 2005 r.") zobowiązania, że w terminie 12 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia przywiezione nasiona zostaną uczynione niezdatnymi do siewu, wymieszane z nasionami innymi niż konopie do celów żywienia zwierząt lub wywiezione do kraju trzeciego. Zdaniem organu, wypełniona zatem została dyspozycja art. 39a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963, ze zm.; dalej powoływana jako "ustawa o administrowaniu obrotem"), co skutkowało nałożeniem na przedsiębiorcę kary.

B. C. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniósł, że brak było podstaw do nałożenia kary pieniężnej, bowiem przedsiębiorca wypełnił obowiązki określone w powyższych przepisach, o czym świadczą zarówno oświadczenia nabywców konopi o przeznaczeniu ich do produkcji mieszanki paszowej dla zwierząt, jak i załączone do odwołania protokoły zmieszania nabytych ziaren konopi z innymi ziarnami w celu wytworzenia paszy dla ptaków.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARR.

Organ odwoławczy uznał, że dokumenty potwierdzające określone przepisami działania (uczynienie nasion konopi niezdatnymi do siewu, wymieszane z nasionami innymi niż konopie, do celów żywienia zwierząt lub wywiezione do kraju trzeciego) nie wpłynęły do Agencji Rynku Rolnego w wymaganym terminie. Ponadto, przesłane przez stronę dokumenty nie potwierdzają zakupu surowców do produkcji pasz oraz sprzedaży pasz gotowych. Również wskazana w protokołach ilość nasion konopi jest mniejsza od ilości przywiezionej w ramach udzielonego pozwolenia, a ponadto nie wszystkie te nasiona zostały poddane wymaganym czynnościom w okresie 12 miesięcy od daty wydania pozwolenia, czyli do dnia [...] lipca 2006 r.

B. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Zarzucił w szczególności, że brak było podstaw materialnoprawnych do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, bowiem prawo krajowe zawiera przepisy niedookreślone w tym względzie, a rozporządzenie nr 507/2008 nie może być zastosowane, gdyż ustawa o administrowaniu obrotem, przewidująca karę pieniężną, nie odwołuje się do tego rozporządzenia. Zarzucił ponadto, że organy administracji dokonały błędnych ustaleń faktycznych w zakresie poddania nasion określonym czynnościom, mimo że strona przedstawiła na tę okoliczność stosowne dowody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w okresie między uzyskaniem przez skarżącego pozwolenia na przywóz, importem nasion konopi i terminem rozliczenia się z działań importera w stosunku do tych nasion a datą orzekania przez organy administracji – nastąpiła zmiana unijnych aktów prawnych stosowanych w sprawie. Obowiązujące wcześniej rozporządzenie Komisji (WE) nr 245/2001 z dnia 5 lutego 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 w sprawie wspólnej organizacji rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. Urz. WE L 35 z dnia 6 lutego 2001 r., str. 18; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 245/2001") zostało zastąpione przez rozporządzenie nr 507/2008, które weszło w życie 1 lipca 2008 r. Sąd wskazał, że zgodnie z klauzulą derogacyjną zawartą w art. 18 rozporządzenia nr 507/2008 odesłania do uchylonego rozporządzenia nr 245/2001 należy odczytywać jako odesłania do niniejszego rozporządzenia, zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku III, zaś według tej korelacji art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 507/2008 jest odpowiednikiem art. 17a ust. 2 rozporządzenia nr 245/2001.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wszelkie odesłania odnoszące się do uchylanych rozporządzeń zostały na mocy regulacji normodawcy unijnego zmienione na odesłania do stosownych przepisów aktualnie obowiązujących. Powyższe unijne odesłania mają zastosowanie do przepisów krajowych, to jest do stosowanej w sprawie ustawy o administrowaniu obrotem. W związku z tym, Sąd pierwszej instancji uznał, że zawarte w art. 39a ust. 1 wspomnianej ustawy odesłanie do treści art. 17a ust. 2 rozporządzenia nr 245/2001 należy aktualnie odczytywać jako odesłanie do treści art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 507/2008.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu skarżącego, że art. 39a ust. 1 wspomnianej ustawy jest niedookreślony przez fakt uchylenia wymienionego w nim przepisu art. 17a ust. 2 rozporządzenia nr 245/2001. Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącego odnośnie sprzeczności art. 39a ust. 1 ustawy o administrowaniu obrotem z art. 2, art. 31 i art. 42 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również rozbieżności między uregulowaniami prawa krajowego a uregulowaniami unijnymi w odniesieniu do obowiązku przedkładania organowi dokumentów świadczących o dokonanych działaniach związanych z importowanymi nasionami konopi przeznaczonymi do innych celów niż siewne. Skarżący - składając wniosek o udzielenie pozwolenia na przywóz nasion konopi w celach innych niż siewne - zobowiązywał się, że nasiona te w terminie 12 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia na przywóz zostaną: uczynione niezdatne do siewu, wywiezione do państwa trzeciego, bądź wymieszane z nasionami innymi niż konopie, dla celów żywienia zwierząt w określonych proporcjach. Oświadczenie to zgodnie z treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia MGiP z dnia 8 lutego 2005 r. zostało przez skarżącego złożone [...] lipca 2005 r. i dołączone do wniosku o pozwolenie na przywóz, co świadczy o tym, że skarżący miał świadomość prawną co do potrzeby określonych działań.

Powołując się na treść mającego zastosowanie w niniejszej sprawie § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia MGiP z dnia 8 lutego 2005 r., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy krajowe zawierają minima określane przez przepisy unijne, a ponadto dookreślają dokumenty wymagane do złożenia organowi zgodnie z upoważnieniem unijnym nakazującym krajom członkowskim wymaganie "odpowiednich dokumentów" zgodnie z warunkami określonymi przez państwo członkowskie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokumenty przesłane przez skarżącego przy piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. (powinno być: [...] lipca 2006 r.), to jest faktury sprzedaży nasion konopi w formie nieprzetworzonej na paszę oraz protokoły z inwentaryzacji różnic magazynowych, nie są dokumentami wymaganymi przez § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia MGiP z dnia 8 lutego 2005 r. Sąd stwierdził, że kontrola przeprowadzona u skarżącego w dniach [...] marca 2008 r. potwierdziła sprzedaż nasion konopi w formie nieprzetworzonej. Dodatkowo wykazała istnienie pięciu oświadczeń nabywców ziarna deklarujących, że towar będzie miał przeznaczenie inne niż siewne, a w przypadku użycia ziaren np. na paszę dla zwierząt mieszanka nie przekroczy 15% zawartości konopi. Oświadczenia te, wystawione bez daty, zostały przesłane przez skarżącego do organu drogą elektroniczną w dniu [...] sierpnia 2009 r. Wymogów określonych w § 7 rozporządzenia MGiP z dnia 8 lutego 2005 r. nie spełniały także – zdaniem Sądu pierwszej instancji – dokumenty przedstawione przez skarżącego przy odwołaniu od decyzji organu I instancji, które w dodatku zostały złożone długo po upływie 14-miesięcznego terminu na ich złożenie, wynikającego z § 7 ust. 1 rozporządzenia MGiP.

W efekcie Sąd nie uznał za zasadne zarzutów skarżącego, że poprzez odmowę przyjęcia, iż przedłożone protokoły świadczą o wykonaniu stosownych działań prawem przewidzianych organ dopuścił się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a.") w związku z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tej sytuacji organ prawidłowo ustalił, że skarżący, jako uprawniony importer ziarna konopi nieprzeznaczonych do siewu, nie poddał ich czynnościom, o których mowa w art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 507/2008 (dawniej art. 17a ust. 2 rozporządzenia nr 245/2001), przez co podlega karze pieniężnej przewidzianej w art. 39a ust. 1 ustawy o administrowaniu obrotem.

W efekcie Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. C. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według spisu kosztów, który zostanie przedłożony na rozprawie, a w razie jego nie przedłożenia, według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a to wszystko w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a., a także w związku z art. 4 oraz art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem – poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności na skutek:
2. a) nie uchylenia zaskarżonej decyzji, chociaż zawarte w niej ustalenia, iż skarżący jako importer nasion nie przeznaczonych do siewu, oznaczonych kodem CN 12079991 nie poddał ich czynnościom, o których mowa w art. 17 ust. 2 akapit 2 lit. b) oraz akapit 4 rozporządzenia nr 507/2008, pozostają w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności z treścią następujących dokumentów:
3. - zestawieniem sprzedaży z dnia [...] marca 2010 r. wraz z osiemnastoma protokołami potwierdzającymi fakt dokonania zmieszania ziaren konopi z innymi nasionami w odpowiedniej (przewidzianej prawem) proporcji,
4. - dwoma protokołami inwentaryzacji z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2006 r. i dowodami [...] i [...],
5. b) dokonania wadliwych ustaleń faktycznych, iż:
6. - "Prawidłowo zatem organ ustalił, że skarżący jako uprawniony importer ziarna konopi nie przeznaczonych do siewu, nie poddał ich czynnościom, o których mowa w art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 (dawniej art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001) przez co podlega karze pieniężnej przewidzianej w art. 39a ust. 1 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą", a nadto, iż:
7. - organy nie dopuściły się "...naruszenia przepisów prawa administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 136 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem poprzez odmowę przyjęcia do ustaleń faktycznych, iż przedłożone protokoły świadczą o wykonaniu stosownych działań prawem przewidzianych" chociaż pozostają one w sprzeczności z treścią dokumentów wymienionych pod lit. a);

powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe ustalenia dotyczące stanu faktycznego zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i organy administracyjne doprowadziły do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego;

1. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem w związku z art. 2 oraz art. 42 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP, a także w związku z:
2. 1) art. 17a ust. 2 rozporządzenia nr 245/2001 uchylonego z dniem 26 czerwca 2008 r.,
3. 2) art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 507/2008,
4. 3) rozporządzenia MGiP z dnia 8 lutego 2005 r.
5. - poprzez błędną wykładnię na skutek wadliwego przyjęcia, że:

1a) znamiona czynu, za którego popełnienie nałożono na skarżącego karę pieniężną (unormowane częściowo w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem) nie muszą być określone w sposób kompletny (zupełny) wprost w ustawie, lecz mogą być także dookreślone w przepisach prawa unijnego (wymienionych w pkt 2), które nie obowiązywały w chwili popełnienia tego czynu i nie zostały powołane w tej ustawie, jak również w przepisach rozporządzenia MGiP z dnia 8 lutego 2005 r., mimo iż nie zostały one przywołane w ww. przepisie ustawy (nie są elementem normy karno-administracyjnej), 2a) zawarta w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem norma karno-administracyjna obejmuje także czyn skarżącego importera nasion konopi nie przeznaczonych do siewu oznaczonych kodem CN 1207 99 91, polegający na nie poddaniu ich czynnościom, o których mowa w przepisach unijnych wymienionych w pkt 1, chociaż nie obowiązywały już one w chwili wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. przez organ I instancji, jako że zostały uchylone z dniem 26 czerwca 2008 r. (przepisem art. 18 rozporządzenia nr 507/2008), 3a) art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem nie narusza art. 2 Konstytucji RP, chociaż zawarta w nim norma prawna jest niejasna, nieprecyzyjna i niekompletna wskutek dookreślenia penalizowanego czynu poprzez odesłanie do przepisów unijnych (wymienionych w pkt 1), które z dniem 26 czerwca 2008 r. zostały uchylone, a jednocześnie mimo iż z dniem 1 lipca 2008 r. weszło w życie inne prawo unijne w tym przedmiocie (wymienione w pkt 2), to jednak art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem nie został znowelizowany, a zatem na podstawie tak sformułowanej normy prawnej nie jest możliwe, a co najmniej bardzo utrudnione prawidłowe określenie czynu (czynności), których popełnienie lub zaniechanie wykonania podlega karze administracyjnej; taka norma – jako niejasna i niezrozumiała dla jej adresatów – narusza zasadę przyzwoitej legislacji, zasadę dookreśloności przepisów i zasadę zaufania do państwa i prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP;

4a) art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem nie narusza art. 42 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP, chociaż zawarta w nim sankcyjna norma prawna nie precyzuje dokładnie i kompletnie czynu karalnego, odsyła bowiem w tym przedmiocie do przepisów unijnych (wymienionych w pkt 1), które z dniem 26 czerwca 2008 r. (a zatem przed wydaniem decyzji przez organ I instancji) zostały uchylone; mimo iż z dniem 27 czerwca 2008 r. weszło w życie inne prawo unijne w tym przedmiocie (wymienione w pkt 2), to jednak nie może ono działać wstecz – jak w istocie przyjęły organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji – poprzez zawarte w nim przepisy korelacyjne (załącznik nr III do rozporządzenia nr 507/2008);

poza tym brak określenia w sposób kompletny w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem znamion czynu podlegającego karze administracyjnej pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 42 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP i wynikającej z niej zasady określoności wprost ustawie wszystkich przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinujących), w tym przede wszystkim ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że organy administracji nałożyły na skarżącego karę na podstawie przepisów, do których nie odsyła art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem. Norma ta – w brzmieniu od dnia 27 czerwca 2008 r. – jest sprzeczna z art. 2 i art. 42 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP. Nie ma przy tym znaczenia, że z dniem 27 czerwca 2008 r. weszło w życie rozporządzenie nr 507/2008, które zawiera podobne postanowienia do rozporządzenia poprzednio obowiązującego. Wprawdzie przepisy rozporządzenia nr 507/2008 obowiązywały w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, jednakże nie mogą działać wstecz.

Zdaniem kasatora, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że sprowadzone przez skarżącego nasiona konopi w ilości 16440 kg faktycznie zostały zmieszane z innymi nasionami celem wytworzenia pasz dla zwierząt (ptaków), co każdorazowo zostało potwierdzone stosownym protokołem z tych czynności. Pozostała ilość nasion konopi (360 kg) uległa zniszczeniu w trakcie przeładunku i magazynowania, co także wykluczyło możliwość wykorzystania ich do siewu. Ta ostatnia okoliczność została udokumentowana protokołami inwentaryzacyjnymi. W ocenie kasatora, nie ma istotnego znaczenia dla sprawy fakt, że wyżej wymienione dokumenty nie zostały przez skarżącego doręczone organowi I instancji we właściwym terminie, gdyż tego uchybienia nie obejmuje decyzja organu z dnia [...] grudnia 2009 r., chociaż podlegało ono penalizacji na podstawie art. 39a ust. 1 pkt 2 ustawy o administrowaniu obrotem.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Złożony przez skarżącego środek odwoławczy został oparty na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., gdyż zarzucono w nim zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię.

Analiza stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że adresowane są one wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, które przyjęte zostały przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania. Zmierzają one do podważenia tych podstaw jako nieprawidłowych, bo przeprowadzonych z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych.

Ocena zasadności tych zarzutów musi uwzględniać to, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej realizowana była przez Sąd pierwszej instancji w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość sprawy w zakresie elementów podmiotowych wyraża się w identyczności podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, natomiast w zakresie elementów przedmiotowych – w tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia.

Ze wskazanego punktu widzenia kontrola prawidłowości ustaleń stanu faktycznego musiała więc uwzględniać fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym zaś decydują normy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowił m.in. art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem, zgodnie z którym karze pieniężnej podlega ten, kto, będąc importerem nasion konopi nieprzeznaczonych do siewu, oznaczonych kodem CN 1207 99 91, nie poddaje ich czynnościom, o których mowa w art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 z dnia 5 lutego 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 w sprawie wspólnej organizacji rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. Urz. WE L 35 z 6.2.2001), ostatnio zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1401/2003 z dnia 6 sierpnia 2003 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 245/2001 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 w sprawie wspólnej organizacji rynku lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. Urz. WE L 199 z 7.8.2003), lub nie czyni tego w sposób lub w terminach, o których mowa w art. 17a ust. 2 tego rozporządzenia.

W myśl zaś art. 17a ust. 2 rozporządzenia nr 245/2001 zainteresowane Państwa Członkowskie są obowiązane ustalić odpowiednie procedury nadawania uprawnień importerom nasion konopi z przeznaczeniem innym niż do siewu. Procedury te zawierają dokładne sprecyzowanie warunków przyznawania takich uprawnień i określenie kar, które będą obowiązywać w przypadku, gdy warunki te zostaną naruszone.

W przypadku przywozu nasion konopi, określonych w akapicie pierwszym, pozwolenie na przywóz, określone w ust. 1, wydaje się jedynie w przypadku gdy uprawniony importer zobowiąże się, że przedstawi właściwym władzom, w terminie i zgodnie z warunkami określonymi przez Państwo Członkowskie, odpowiednie dokumenty świadczące, iż nasiona konopi objęte pozwoleniem zostało wykorzystane w okresie krótszym niż 12 miesięcy od daty wystawienia pozwolenia, na podjęcie jednego z niżej wymienionych działań:

1. - umieszczając warunek wykluczenia wykorzystania do siewu,
2. - wymieszanie z nasionami innymi niż konopie, do celów żywienia zwierząt, przy czym zawartość nasion konopi wynosiła najwyżej 15% całej mieszanki, zaś w wyjątkowych wypadkach najwyżej 25%, na wniosek uprawnionego importera, opatrzony uzasadnieniem,
3. - ponowny wywóz do państwa trzeciego.

Jednakże, jeżeli część nasion konopi objęta pozwoleniem nie została wykorzystana do celów, określonych w akapicie poprzedzającym w terminie 12 miesięcy, Państwo Członkowskie ma prawo, na wniosek uprawnionego importera przedstawiającego odpowiednie uzasadnienie, przedłużyć termin ważności na jeden lub dwa okresy sześciomiesięczne.

Dokumenty zaświadczające, określone w akapicie drugim, są sporządzane przez podmioty, które wykonują opisane działania i zawierają co najmniej następujące informacje:

1. - nazwę/nazwisko podmiotu, pełny adres, Państwo Członkowskie oraz podpis podmiotu,
2. - opis przeprowadzonego działania spełniającego warunki ustanowione w akapicie drugim oraz datę wykonywania,
3. - ilość nasion konopi w kilogramach, poddawanych działaniu.

Procedury, o jakich mowa w art. 17a ust. 2 powyższego rozporządzenia nr 245/2001 zostały bliżej określone w rozporządzeniu MGiP dnia 8 lutego 2005 r.

W myśl § 7 rozporządzenia MGiP dnia 8 lutego 2005 r.:

1. 1. W terminie 14 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia na przywóz nasion konopi objętych kodem CN 1207 99 91 z przeznaczeniem innym niż do siewu, importer wspólnotowy przedkłada Prezesowi Agencji Rynku Rolnego dokumenty potwierdzające, że w terminie 12 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia na przywóz, z zastrzeżeniem ust. 2, nasiona te zostały:
2. 1) uczynione niezdatnymi do siewu;
3. 2) wymieszane z nasionami innymi niż konopie, do celów żywienia zwierząt, przy czym zawartość nasion konopi wynosiła nie więcej niż 15% całej mieszanki, a w przypadku wyrażenia zgody przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego, o której mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, nie więcej niż 25%;
4. 3) wywiezione do kraju trzeciego.
5. 2. W przypadku przedłużenia 12-miesięcznego terminu na dokonanie czynności, o których mowa w ust 1, dokumenty potwierdzające dokonanie tych czynności składa się w terminie 2 miesięcy po upływie przedłużonego terminu.
6. 3. Dokumentami, o których mowa w ust. 1, są:
7. 1) w przypadku uczynienia nasion konopi niezdatnymi do siewu:
8. a) protokół poddania tych nasion ześrutowaniu, prażeniu, odłuszczeniu, odolejeniu, działaniu wysokich temperatur lub innym działaniom pozbawiającym je zdolności kiełkowania lub
9. b) protokół poddania tych nasion działaniom utylizacyjnym oraz faktura za przyjęcie odpadów przez zakład utylizacji;
10. 2) w przypadku wymieszania z nasionami innymi niż konopie, do celów żywienia zwierząt - dokumenty potwierdzające zakup surowców do produkcji pasz oraz sprzedaż pasz gotowych lub raport produkcyjny z wytworzonej serii mieszanki paszowej wraz z recepturą;
11. 3) w przypadku wywiezienia nasion konopi do kraju trzeciego - uwierzytelniona kopia Jednolitego Dokumentu Administracyjnego (SAD).

Skarżący jako importer nasion konopi nieprzeznaczonych do siewu na potwierdzenie tego, iż nasiona te poddał czynnościom, o których mowa w powyższych rozporządzeniach, przedstawił przy piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. jedynie 18 faktur na okoliczność sprzedaży tych nasion oraz 2 protokoły z inwentaryzacyjnych różnic stanów magazynowych. Następnie przedłożył 5 pisemnych oświadczeń nabywców ziarna konopi zawierających deklarację, że towar będzie miał inne przeznaczenie niż siewne oraz że w przypadku użycia ziarna konopi jako komponentu do produkcji mieszanki paszowej dla zwierząt, zawartość konopi nie przekroczy 15% w partii.

Dopiero przy odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący przedłożył kserokopie 19 protokołów (zawierających daty wystawienia od [...] listopada 2005 r. do [...] stycznia 2007 r.), w których nabywcy nasion oświadczyli, iż ziarno zakupili w celu wytworzenia mieszanki paszowej dla ptaków oraz że w dniu wydania towaru odbiorca w obecności dostawcy (skarżącego) dokonał wymieszania ziaren konopi z innymi nasionami.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji niewadliwie ocenił, że powyższe dowody nie mogły stanowić dla organów wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż skarżący przedstawił "dokumenty zaświadczające (...) działania", o jakich mowa w art. 17a ust. 2 rozporządzenia nr 245/2001 oraz w § 7 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia MGiP z dnia 8 lutego 2005 r.

Przedstawione przez skarżącego oświadczenia nabywców nasion konopi nie stanowiły bowiem dokumentów potwierdzających zakup surowców do produkcji pasz oraz sprzedaży pasz gotowych ani też raportu produkcyjnego z wytworzonej serii mieszanki paszowej wraz z recepturą. Skarżący dokonał jedynie sprzedaży nasion konopi, a nabywcy oświadczyli, że nasiona te przeznaczą do wytworzenia mieszanki paszowej dla ptaków.

Jeżeli zaś chodzi o "protokoły wymieszania ziaren konopi z innymi nasionami", to trudno je uznać za "raport produkcyjny z wytworzonej serii mieszanki paszowej wraz z recepturą", skoro sam skarżący na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 maja 2012 r. oświadczył, że "nie widział samego procesu mieszania nasion, a od kontrahentów otrzymywał jedynie oświadczenia o wymieszaniu nasion". W czasie kontroli nie okazał zaś protokołów, "gdyż protokoły mogły być jeszcze u kontrahentów lub były na etapie uzgadniania". To oświadczenie skarżącego pozostaje więc w sprzeczności z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że nasiona konopi zostały zmieszane z innymi nasionami celem wytworzenia pasz, co zostało potwierdzone protokołem z tej czynności "przeprowadzonej w obecności sprzedawcy (skarżącego) i nabywcy (producenta pasz)".

Poza tym w świetle art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia MGiP z dnia 8 lutego 2005 r. powyższych udokumentowanych czynności skarżący powinien dokonać w terminie 12 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia na przywóz ([...] lipca 2005 r.). Tymczasem dwa spośród przedstawionych przez skarżącego protokołów z mieszania ziaren konopi z innymi nasionami dotyczy wykonania tych czynności w styczniu 2007 r., a więc w terminie przekraczającym okres 12 miesięcy od dnia udzielenia zezwolenia na przywóz.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem w związku art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17a ust. 2 rozporządzenia nr 245/2001 oraz art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 507/2008 na skutek wadliwego przyjęcia, że znamiona czynu, za którego popełnienie nałożono na skarżącego karę pieniężną (unormowane częściowo w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem) nie muszą być określone w sposób kompletny (zupełny) wprost w ustawie, lecz mogą być także dookreślone w przepisach prawa unijnego, które nie obowiązywały w chwili popełnienia tego czynu i nie zostały powołane w tej ustawie.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy zauważyć, że skarżący zaniechał dokonania czynności, o jakich mowa w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem w okresie obowiązywania art. 17a ust. 2 rozporządzenia nr 245/2001, a to właśnie rozporządzenie zostało wymienione w art. 39a wspomnianej ustawy. Czynności tych skarżący powinien dokonać najpóźniej w terminie 12 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia na przywóz nasion konopi, tj. do dnia [...] lipca 2006 r., a rozporządzenie nr 245/2001 zostało uchylone rozporządzeniem nr 507/2008, które weszło w życie z dniem 27 czerwca 2008 r. Tak więc w tej sytuacji nie można mówić o tym, że skarżący został ukarany na podstawie ustawy, która nie obowiązywała w czasie popełnienia przez niego czynu zabronionego pod groźbą kary, co pozostawałoby w sprzeczności z powołanymi w skardze przepisami art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie można też podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, że organy administracyjne oraz Sąd pierwszej instancji przyjęły w istocie, iż prawo może działać wstecz. Wprawdzie organy obydwu instancji jako podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej wymieniły nie tylko art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem, lecz również art. 17a ust. 2 rozporządzenia nr 507/2008, a Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie ma zastosowanie również ten ostatni przepis, jednakże okoliczność ta nie oznacza, iż Sąd pierwszej instancji zaaprobował "działanie prawa wstecz". Przepisy rozporządzenia nr 507/2008 nie są bowiem "nowym" ani też "innym" prawem w stosunku do przepisów rozporządzenia nr 245/2001.

Wynika to już z samej "preambuły" rozporządzenia nr 507/2008, w której stwierdzono (pkt 1), że rozporządzenie nr 245/2001 zostało kilkakrotnie znacząco zmienione i "w celu zapewnienia jego jasności i zrozumiałości należy je zatem skodyfikować". Tak więc rozporządzenie nr 507/2008 stanowi w istocie jednolity tekst rozporządzenia nr 245/2001. Przemawia za tym również treść art. 18 rozporządzenia nr 507/2008, w którym stwierdzono, że "odesłania do uchylonego rozporządzenia należy odczytywać jako odesłania do niniejszego rozporządzenia, zgodnie z tabelą korelacji w załączniku III". W sprawie zaś było bezsporne, iż treść przepisów art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 245/2001 oraz art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 507/2008 jest identyczna (treści tych przepisów pokrywają się w całości).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.